Социальная политика ответы на экзамен

Социальная политика: ответы к экзамену

PAGE * MERGEFORMAT1

Вопросы «Социальная политика»

1. Социальная политика в отношении к инвалидам

Обязательства современного государства и общества перед инвалидами. Инвалидность, так или иначе определяемая, знакома каждому обществу, и каждое государство сообразно уровню своего развития, приоритетам и возможностям формирует социальную и экономическую политику в отношении инвалидов.

В течение последних тридцати лет в мире сложились устойчивые тенденции и механизмы формирования политики в отношении инвалидов. Правительства различных стран разрабатывают подходы к решению проблем этой социальной группы, оказания помощи государственным и общественным институтам в определении и реализации политики, адресованной инвалидам.

Социальная политика по отношению к лицам с ограниченными возможностями осуществляется по двум направлениям:

• с точки зрения общественных, глобальных проблем — изменения общественного мнения к проблеме инвалидности, формирования среды жизнедеятельности, создания системы социального и рационального трудоустройства и т. п.;

• с точки зрения отдельного индивида — создание необходимых условий для адаптации к новым жизненным условиям с учетом индивидуальных особенностей.

В Рекомендациях к реабилитационным программам 44 сессии Парламентской Ассамблеи Совета Европы от 5 мая 1992 г. отмечалось, что «инвалидность — это ограничения в возможностях, обусловленные физическими, психологическими, сенсорными, социальными, культурными, законодательными и иными барьерами, которые не позволяют человеку, имеющему инвалидность, быть интегрированным в общество и принимать участие в жизни семьи или общества на таких же основаниях, как и другие члены общества. Общество обязано адаптировать существующие в нем стандарты к особым нуждам людей имеющих инвалидность, для того, чтобы они могли жить независимой жизнью».

Значительные усилия по изменению общественного отношения к инвалидности играет ООН, ее специализированные учреждения, другие организации международного сообщества.

В связи с этим осуществляется долгосрочная стратегия для полной реализации Всемирной программы действий в отношении инвалидов после завершения Десятилетия инвалидов Организации Объединенных Наций. Главная цель этих мероприятий — создание общества для всех к 2000 г. и объединение усилий как развивающихся, так и развитых стран, необходимых для мобилизации внимания и ресурсов стран мира для решения проблем лиц с инвалидностью. Существенным вкладом в решение проблем инвалидности стала разработка Стандартных правил обеспечения равных возможностей для инвалидов (48 сессия Генеральной Ассамблеи ООН, 14 декабря 1993 г.).

В России также происходит изменение отношения к проблемам инвалидности.

В 1995 г. был принят Федеральный закон «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», в котором впервые в отечественном законодательстве приоритетом социальной политики государства в отношении инвалидов становится реабилитация.

Закон предусматривает ряд специальных прав для инвалидов, без которых они не могут успешно интегрироваться в общество:

• право на медицинскую помощь (бесплатно или на льготных условиях); право на медицинскую реабилитацию (ст. 13);

• право на обеспечение беспрепятственного доступа к информации (ст. 14);

• право на обеспечение беспрепятственного доступа к объектам социальной инфраструктуры (ст. 15);

• право на обеспечение жилой площадью (с оборудованием специальными средствами и приспособлениями) (ст. 17);

• право на образование инвалидов (ст. 19);

• право на трудоустройство (ст. 20);

• право на материальное обеспечение (ст. 27);

• право на социально-бытовое обслуживание (ст. 28);

• право на санитарно-курортное лечение (ст. 29);

• право на транспортное обслуживание (ст. 30);

• право на создание общественных объединений (ст. 33). Во исполнение этого закона Правительство РФ своим постановлением от 13.08.96 № 965 утвердило «Положение о признании лица инвалидом» и «Примерное положение об учреждениях государственной службы медико-социальной экспертизы».

Совместным постановлением Минтруда России, Минздрава России от 29.01.96 № 1/30 утверждены «Классификация и временные критерии, используемые при осуществлении медико-социальной экспертизы».

Министерство труда и социального развития РФ утвердило Примерное положение об индивидуальной программе реабилитации постановление Министерства от 14.12.96 № 14). К Примерному положению приложена карта индивидуальной программы реабилитации (ИПР), содержащая мероприятия по медицинским, социальным и профессиональным аспектам реабилитации.

В соответствии с Федеральным законом Правительство РФ издало распоряжение от 19.02.96 № 210-р «О государственной службе реабилитации инвалидов» и постановление от 3.04.96 № 392 «О государственной службе медико-социальной экспертизы».

Министерство труда и социального развития РФ совместно с заинтересованными министерствами разработало и приняло постановление от 23.12.96 № 21/417/515 «Об утверждении Примерного положения о реабилитационном учреждении». Образовательные аспекты проблемы инвалидности нашли свое отражение в постановлении Правительства РФ от 18.07.96 № 8610 о порядке воспитания и обучения детей-инвалидов на дому и в государственных учреждениях. Данным нормативным актом образовательные учреждения обязывались обеспечивать получение инвалидами общего, среднего и высшего образования в соответствии с ИПР. С учетом специфики вопроса предоставления и приспособления жилья к особенностям инвалидов и возникновения новых социально-экономических условий Правительством РФ было принято постановление от 27.07.96 № 901, которым были утверждены Правила Предоставления льгот инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, обеспечения их жилыми помещениями, оплаты жилья и коммунальных услуг.

На улучшение жилищных условий инвалидов направлено и постановление Правительства РФ от 28.02.96 № 214 о новом Перечне заболеваний, дающем инвалидам право на дополнительную жилищную площадь в виде отдельной комнаты.

Во исполнение Федерального закона «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» от 2.08.95. Правительством РФ было принято постановление от 25.11.95 № 1151, утвердившее Федеральный перечень гарантированных государством социальных услуг гражданам пожилого возраста и инвалидам государственными и муниципальными учреждениями социального обслуживания. Эти услуги предоставляются инвалидам бесплатно, а также на условиях частичной или полной оплаты. Категории населения, освобождаемые от платы за социальные услуги, предусмотрены Положением о порядке и условиях оплаты социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам на дому, в полустационарных и стационарных условиях государственными и муниципальными учреждениями социального обслуживания. Оно утверждено постановлением Правительства РФ от 15.04.96 № 1196.

Юридические последствия трудовой деятельности граждан пожилого возраста и инвалидов в стационарных учреждениях социального обслуживания регламентируются Постановлением Правительства РФ от 26.12.96 № 1285.

В феврале 1997 г. Правительством РФ принято Постановление № 222 «О программе социальных реформ в Российской Федерации на период 1996-2000 гг.» и План мероприятий по реализации данной программы. В этих документах есть специальные разделы, посвященные проблемам инвалидности и инвалидов.

Анализ вышеизложенного свидетельствует о том, что стержнем социальной политики по отношению к инвалидам является реабилитационное направление, сущность которого — восстановление способностей инвалидов к относительно независимой жизнедеятельности. Наиболее распространенной организационной формой в оказании реабилитационной помощи являются реабилитационные центры. Так, например, в Самарской области успешно ведут социальную реабилитацию инвалидов 5 реабилитационных центров, планируется открытие еще 13 различных социальных учреждений по работе с лица ми с ограниченными возможностями. В Московской области функционирует специализированная программа по медико-социальной реабилитации инвалидов с привлечением как государственных, так частных и общественных организаций.

Во всех регионах России внедряются комиссии по медико-социальной экспертизе, разрабатывающие индивидуальные планы социально-медицинской реабилитации для лиц с ограниченными возможностями.

1. Стратегия молодежной политики

Стратегия государственной молодежной политики разработана на период до 2016 года и определяет совокупность приоритетных направлений, ориентированных на молодежь, включающих задачи, связанные с участием молодежи в реализации приоритетных национальных проектов.

Государственная молодежная политика является системой формирования приоритетов и мер, направленных на создание условий и возможностей для успешной социализации и эффективной самореализации молодежи, для развития ее потенциала в интересах России и, следовательно, на социально-экономическое и культурное развитие страны, обеспечение ее конкурентоспособности и укрепление национальной безопасности.

Государственная молодежная политика формируется и реализуется органами государственной власти и местного самоуправления при участии молодежных и детских общественных объединений, неправительственных организаций и иных юридических и физических лиц.

Настоящая Стратегия ориентирована преимущественно на граждан Российской Федерации в возрасте от 14 до 30 лет, в том числе на молодых людей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, а также на молодые семьи.

Целью государственной молодежной политики является развитие и реализация потенциала молодежи в интересах России .

Государственная молодежная политика разрабатывается и реализуется в Российской Федерации с учетом социально-экономического развития страны на основе следующих принципов:

• выделение приоритетных направлений;
• учет интересов и потребностей различных групп молодежи;
• участие молодых граждан в разработке и реализации приоритетных направлений государственной молодежной политики ;
• взаимодействие государства, институтов гражданского общества и представителей бизнеса;
• информационная открытость;
• независимость оценки результатов Стратегии .

Стратегия рассматривает приоритетные направления в качестве системообразующих государственной молодежной политики в России .

Проекты, разработанные для реализации приоритетных направлений, будут обращены ко всей молодежи России , откроют возможности для равного участия в них всех молодых людей независимо от пола, национальности, профессии, места жительства и социального статуса, предоставят молодежи возможности деятельности, которые более всего соответствуют ее интересам.

Учитывая масштаб задач, стоящих перед страной, и объективную ограниченность ресурсов развития, приоритетными должны стать такие направления, работа по которым обеспечит создание условий для успешной социализации и эффективной самореализации молодежи, а также возможности для самостоятельного и эффективного решения молодыми людьми возникающих проблем. Такой подход будет способствовать взаимосвязанному улучшению качества жизни молодого поколения и развитию страны в целом.

Учитывая тенденции социально-экономического и общественно-политического развития России на среднесрочную перспективу, государственная молодежная политика в Российской Федерации будет реализована по следующим приоритетным направлениям:

• совершенствование государственной политики в сфере духовно-нравственного развития и воспитания детей и молодежи, защиты их нравственности;
• вовлечение молодежи в социальную практику и ее информирование о потенциальных возможностях развития;
• развитие созидательной активности молодежи;
• интеграция молодых людей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, в жизнь общества.

Государственная молодежная политика призвана объединить государственные и негосударственные ресурсы, что предполагает межведомственный характер взаимодействия в целях:

• системного вовлечения молодежи в общественную жизнь и развития навыков самостоятельной жизнедеятельности молодых жителей страны, информирования всех молодых людей о возможностях их развития в России и в мировом сообществе, а также культуры применения созданных в стране возможностей личностного и общественного развития, что позволит молодому человеку полнее реализовать свой потенциал, укрепит его уверенность в своих силах и своем будущем;
• выявления, продвижения, поддержки активности молодежи и ее достижений в социально-экономической, общественно-политической, творческой и спортивной сферах, что даст возможность молодым людям проявить себя, реализовать свой потенциал и получить заслуженное признание в России ;
• вовлечения в полноценную жизнь молодых людей, которые испытывают проблемы с интеграцией в обществе, — инвалидов, выпускников образовательных учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, специальных (коррекционных) образовательных учреждений для обучающихся воспитанников с отклонениями в развитии и специальных учебно-воспитательных учреждений закрытого типа, жертв насилия, военных действий и катастроф, переселенцев и мигрантов, лиц, освободившихся из мест лишения свободы, представителей коренных и малочисленных народов, а также молодых людей и семей, оказавшихся в социально опасном положении, безработных, ВИЧ-инфицированных и молодых людей, зависимых от употребления психоактивных веществ.

Такая система приоритетных направлений государственной молодежной политики обеспечит улучшение положения молодых людей, приведет к увеличению вклада молодежи в конкурентоспособность страны и вместе с тем компенсирует и минимизирует последствия ошибок, объективно свойственных молодым людям.

Для достижения целей настоящей Стратегии требуется внедрение механизмов прямого взаимодействия с молодежью, обеспечивающих высокую результативность и оперативность в управлении процессами, проистекающими в молодежной среде.

В этой связи приоритетными направлениями настоящей Стратегии предусмотрены проекты, которые будут реализованы на федеральном и региональном уровнях. В рамках проектов на федеральном уровне поддерживаются мероприятия, ориентированные на всю молодежь страны, в том числе массовые кампании, программы, конкурсы, всероссийские молодежные акции. В рамках проекта на региональном уровне будут созданы условия для решения задач, определяемых настоящей Стратегией и среднесрочной программой социально-экономического развития Российской Федерации.

Для каждого проекта Министерством спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации с участием уполномоченных органов по работе с молодежью субъектов Российской Федерации разрабатывается технико-экономическое обоснование, которое будет содержать цели соответствующего приоритетного направления Стратегии , основные федеральные и региональные приоритеты и значения индикаторов государственной молодежной политики . К этой работе будут привлечены научные и молодежные общественные организации.

Для привлечения исполнителей приоритетного направления, прежде всего из числа уполномоченных органов по работе с молодежью субъектов Российской Федерации и общественных организаций, работающих в молодежной сфере, будут проведены конкурсы. Предметом конкурсного отбора станут проекты и мероприятия, направленные на решение одной или нескольких задач, определяемых Стратегией и соответствующими приоритетными направлениями. К организации и проведению конкурсного отбора будут привлечены ведущие эксперты из числа государственных, общественных, научных организаций, имеющих большой опыт работы в области молодежной политики .

Информация о поддержанных проектах, об организациях победителях, ожидаемых результатах и о сроках их реализации будет доведена до сведения широкой общественности, в том числе в рамках работы создаваемой российской информационной молодежной сети.

На федеральном уровне за реализацию приоритетных направлений Стратегии отвечает Федеральное агентство по делам молодежи во взаимодействии с институтами гражданского общества и научной общественностью. На региональном уровне — уполномоченный орган по работе с молодежью субъекта Российской Федерации.

Главным результатом реализации Стратегии должны стать улучшение положения молодежи в обществе и, как следствие, увеличение вклада молодых людей в развитие страны.

К ожидаемым результатам улучшения положения молодежи относятся повышение уровня здоровья и качества образовательных услуг, доходов молодых людей в сравнении с предыдущим периодом и доходами взрослого населения.

Результатом вклада молодежи в социально-экономическое, общественно-политическое и социокультурное развитие страны являются:

• повышение числа молодых людей, получивших образование (не ниже среднего профессионального);
• сокращение числа молодых людей, имеющих крайне низкий уровень доходов и живущих ниже прожиточного минимума;
• сокращение уровня безработицы в молодежной среде;
• снижение уровня правонарушений среди молодежи;
• повышение деловой, предпринимательской, творческой, спортивной активности молодежи;
• повышение уровня самоорганизации и самоуправления молодежи в жизни общества;
• увеличение числа молодых людей, участвующих в выборах органов власти всех уровней.

В числе первоочередных мер по реализации Стратегии рассматривается разработка российской системы оценки эффективности государственной молодежной политики и положения молодежи в России , число критериев которой с учетом включенных в них индикаторов будет уточнено в результате ее формирования. В качестве основного критерия оценки эффективности государственной молодежной политики будет рассматриваться влияние предпринимаемых мер на улучшение положения молодежи в российском обществе, на динамику и качество ее общественной и социально-экономической активности.

Поскольку Стратегия носит комплексный характер, предполагается разработка системы измерителей, позволяющих сопоставить качественное улучшение положения молодежи с общими показателями развития ситуации в стране.

Источником исходной информации станут данные мониторингов положения молодежи в России , качественных оценок роли и места государственной молодежной политики в улучшении этого положения, предоставляемых всеми ее адресатами и участниками.

Формируемая система измерения и измерителей обеспечит возможность осуществления оперативного анализа мер Стратегии , прогнозирования положения молодежи и выявления актуальных задач государственной молодежной политики на краткосрочную и среднесрочную перспективу.

Помимо этого будут внесены коррективы и изменения в систему сбора данных государственного статистического наблюдения в части, отражающей актуальные задачи и приоритеты государственной молодежной политики , обоснованные настоящей Стратегией .

1. Государственная социальная политика в интересах детей.

Социальная защита семьи и детей, как одна из основных задач, направленных на защиту детей, сегодня приобрела особую актуальность в связи с динамичными процессами, происходящими в обществе и связанными с его расслоением и изменением статуса сложившихся ранее социальных категорий населения. Сегодня семьи, имеющие детей, как правило, находятся на самой низкой ступени по уровню реальных доходов, принадлежат к бедным слоям общества.

Формирование сети учреждений социального обслуживания семьи и детей началось в 1993-1994 годах в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 1 июня 1992 г. № 543 «О мерах по реализации Всемирной Декларации об обеспечении выживания, защиты и развития детей в 90 годы», в котором органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации рекомендовалось «содействовать созданию и укреплению территориальной сети учреждений нового типа социальной помощи семье и детям».

Такими учреждениями нового типа стали центры социальной помощи семье и детям, центры психолого-педагогической помощи населению, центры экстренной психологической помощи по телефону, социально-реабилитационные центры для несовершеннолетних, социальные приюты для детей и подростков, центры помощи детям, оставшимся без попечения родителей, реабилитационные центры для детей и подростков с ограниченными возможностями. В других учреждениях социального обслуживания населения открываются отделения по работе с семьей и детьми.

На 1 января 2005 года количество учреждений социального обслуживания семьи и детей, действующих в ведении органов социальной защиты населения 89 субъектов Российской Федерации, по сравнению с предыдущим годом увеличилось на 142 и составило 3371. По информации органов социальной защиты населения субъектов Российской Федерации в ближайшей перспективе планируется создание свыше 300 учреждений социального обслуживания семьи и детей различного типа.

Учреждениями социального обслуживания семьи и детей предоставляются различные виды услуг: социально-педагогические, социально-медицинские, социально-бытовые, социально-экономические, социально-психологические, социально-правовые. Работа социальных служб в числе прочего направлена на профилактику безнадзорности детей и подростков, социальную реабилитацию несовершеннолетних, восстановление их связей с семьей.

Анализ показателей жизнеустройства детей и подростков, находившихся в течение прошлого года в приютах и стационарных отделениях для несовершеннолетних и в других учреждениях социального обслуживания населения, показал следующее.

Численность детей, направленных на усыновление, под опеку, на попечение в 2004 году, составила 5669 человек; 97618 детей и подростков вернулись в родные семьи. В государственные интернатные учреждения определено 23614 детей (на 28,4% больше, чем в 2003 году). При этом более 102 тыс. детей находились в учреждениях, имеющих стационарные отделения, до 3 месяцев, свыше 30 тыс. детей – до 6 месяцев, более 24 тыс. несовершеннолетних – от 6 месяцев до 1 года.

В 2004 году в учреждениях социального обслуживания семьи и детей помощь получили 3,3 млн. семей (в 2003 году – 2,9 млн.), в том числе:

· 1540,1 тыс. малообеспеченных семей;

· 874,1 тыс. неполных семей;

· 436,1 тыс. многодетных семьи;

· 401,05 тыс. семей с детьми, имеющими ограниченные возможности здоровья;

· 9,6 тыс. семей беженцев и вынужденных переселенцев и др.

На социальном патронаже по состоянию на начало 2004 года находилось более 532 тыс. семей.

В числе учреждений социального обслуживания семьи и детей:

· 550 социальный приют для детей и подростков;

· 582 центров социальной помощи семье и детям;

· 689 социально-реабилитационных центров для несовершеннолетних;

· 322 реабилитационных центров для детей с ограниченными возможностями и др.

Анализ системы пособий, льгот и компенсационных выплат семье позволяет констатировать, что их роль в уровне материального благосостояния, уровне социальной и экономической эффективности защиты семьи невелика. Уровень жизни малообеспеченных семей с детьми не претерпевает качественных изменений, несмотря на то, что в доходах этих семей пособия на детей составляют значительную долю. В высокодоходных группах семей тем более эти пособия и льготы не играют никакой роли в определении уровня их жизни. Это подтверждает тезис о том, что в сложившихся в переходный период условиях жизни проблема социальной защиты семей приобретает принципиально важное значение.

Формы социальной помощи, кроме традиционно сложившихся, обусловлены поддержанием необходимого уровня обеспеченности семей жизненно важными продуктами питания, одеждой, обувью, необходимыми услугами: включая недостающие средства на покупку жилья, получение образования, детского отдыха, спорта, здоровья. Роль этих форм социальной помощи семье с детьми по мере становления рыночной экономики в стране, развития рынка жилья, страховой медицины и платных услуг здравоохранения, а также коммерциализации образования, будет возрастать.

Сегодня семье, как никогда, требуется социальная помощь и защита государства — не разовая, а постоянная, гарантированная, адресная. Большую роль в этом играет реализация государственной семейной политики, в том числе система организации территориальных служб и, прежде всего, центров помощи семьи и детям, что в целом составляет социальное обслуживание семьи.

1. Социальная политика как основа государственного управления

Социальная политика — одна из основных составляющих внутренней политики государства, его властных структур и стоящих за ними политических сил, а именно: политическая деятельность, которая направлена на решение проблем, именуемых социальными. Поскольку оппозиционные силы (партии, движения) вырабатывают свою, отличную от официальной политику, в последней также присутствуют цели решения социальных проблем и представления о путях их решения, что может именоваться социальной политикой той или иной оппозиционной партии, движения и т.п. Но и в данном случае социальная политика, формулируемая и заявляемая той или иной оппозиционной организацией, тоже исходит из возможности ее осуществления с помощью властных рычагов — если эта организация придет к власти или, по меньшей мере, будет способной оказывать влияние на существующую власть. Следовательно, в любом случае, реально или потенциально, социальная политика представляет собой составную часть государственной политики как некоего целостного системного образования, ту ее часть, которая непосредственно направлена на решение социальных проблем.

Суть социальной политики, круг решаемых ею задач, система направлений, из которых она складывается, — все это трактуется довольно по-разному и в науке, и в официальных документах, преследующих практические цели. Не входя в рассмотрение различий и разногласий в имеющихся трактовках, следует сформулировать достаточное для учебных и практических целей представление о сути данной составной части политики, опираясь на некоторые прочные методологические основы.

Прежде всего такое представление может основываться на концепции социального государства, которая широко укоренилась в последние десятилетия в передовых развитых странах. В Конституции РФ (ст. 7) также содержится положение о социальном характере нашего современного государства, смысл чего заключается в том, что оно призвано заботиться о создании условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Социальная направленность государственной деятельности и находит свое практическое проявление в его социальной политике.

Интегральным объектом социальной политики выступает, очевидно, одна из основных подсистем общества, а именно — социальная сфера общественной жизни. Однако при этом требуется правильное понимание того, что представляет собой эта сфера. В последнее время широкое распространение получило представление о социальной сфере как совокупности учреждений непроизводственных отраслей народного хозяйства: образования, здравоохранения, культуры, социального обеспечения. Однако это нельзя признать теоретически точным. Достаточно обратить внимание на то, что при таком понимании производственно — трудовая деятельность оказывается (если быть логически последовательным) лишенной социальных компонентов, а следовательно, и социальных проблем. Совокупность упомянутых учреждений может именоваться лишь социальной инфраструктурой; элементы которой имеются, кстати, и в производственных и других структурах.

Социальная инфраструктура, несомненно, является составной частью социальной сферы общественной жизни, и потому — объектом воздействия социальной политики и социального управления. Но это — именно часть, а не вся социальная сфера. Основным в ней является широкий круг отношений между людьми и их объединениями — социальные отношения. Они формируют различные социальные системы, образующие в своем системном единстве, вместе с необходимой для их функционирования инфраструктурой (разными учреждениями), социальную сферу общественной жизни.

Суть социальной политики, объектом воздействия которой выступает эта сфера, в том, чтобы способствовать оптимальному развитию условий и образа жизни членов общества, совершенство — дать социальные связи и отношения между ними. Последнее заключается, например, в том, чтобы обеспечивать необходимую для нормального функционирования общества социальную дифференциацию, одновременно предотвращать неоправданные и опасные для его стабильности разрывы в уровне жизни разных групп и категорий населения.

Важнейшей целью социальной политики является обеспечение белее полного удовлетворения членами общества своих жизненных потребностей, поскольку именно по этому поводу в первую очередь складываются социальные отношения, и именно на этой основе происходит социальное воспроизводство общественных групп и индивидов. При этом, когда речь идет об обеспечении жизненных потребностей людей в рамках осуществления социальной политики, имеется в виду их удовлетворение не путем приложения собственных усилий членов общества. В социальной политике воплощается забота общества или человеческого сообщества любого масштаба или какой-либо институциализированной системы (территориальной общности, фирмы, трудового коллектива, профсоюза, благотворительной организации и т.д.) о своих членах, нуждающихся в поддержке и помощи. Иными словами, социальная политика направлена на оказание помощи, поддержки людям со стороны социальной системы, в которую они входят, путем использования для этого имеющегося у соответствующей социальной системы общественного потенциала. И в первую очередь — финансово — экономического потенциала. Весьма рельефно и наглядно эта модель социального взаимодействия воплощается в таком механизме, когда государство или другие институты общества, например, муниципальные органы, используют часть своих средств, собираемых — в частности через налоговую систему — с тех, кто имеет достаточные доходы, для оказания материальной помощи людям, не имеющим в силу объективных причин необходимого Источника средств к существованию. Такая помощь в самом общем виде может быть названа социальным (т.е. идущим от социума, от какой-либо общественной системы) вспомоществованием; как родовое понятие оно может охватывать и пенсии, и стипендии учащимся, и помощь гражданам, попавшим в сложные жизненные ситуации, и другие выплаты, льготы, и оказание в иных формах материальной помощи. Понятие » социальное » в данном контексте выражает то, что человеческое сообщество (это и есть социум) оказывает помощь, Поддержку своим членам, осуществляя их защиту.

Но из сказанного следует, что социальная политика призвана обеспечивать удовлетворение далеко не всяких жизненных потребностей людей, а лишь тех, которые они не могут в силу объективных обстоятельств обеспечить самостоятельно. В отношении же тех потребностей, которые люди могут и должны обеспечивать самостоятельно, роль социальной политики заключается лишь в том, чтобы создавать благоприятные условия, позволяющие людям самостоятельно решать свои проблемы.

Нетрудно понять, например, что основная масса людей, здоровых и трудоспособных, должна сама зарабатывать приемлемым для общества способом средства для обеспечения своих основных жизненных потребностей (приобретения питания, одежды, жилья и т.д.), а не рассчитывать на то, что все это им будет давать общество посредством проведения социальной политики. Помощь со стороны общества и его институтов (и то для части этих людей) может заключаться лишь в предоставлении им работы, что и рассматривается как задача социальной политики. Обобщенно говоря, многие из явлений и процессов, связанных с решением задач обозначенного круга, функционируют вне пределов воздействия социальной политики, либо, по крайней мере, она лишь косвенно влияет на них, создавая, например, для них благо — приятные условия, однако сами по себе эти явления и процессы существуют и развиваются под воздействием собственных движущих механизмов. Так, насыщение рынка потребительскими товарами, несомненно, имеет существенное значение для удовлетворения жизненных потребностей людей и воспроизводства социальной жизни. Но происходит это по собственным, прежде всего экономическим законам. Социальная политика лишь косвенно влияет на это — создавая благоприятные условия для развития соответствующих процессов. Если государство берет на себя обязанность обеспечения граждан потребительскими товарами, рассматривая это в качестве задачи и составной части социальной политики, это свидетельствует лишь о том, что такая социально—экономическая система строится на принципах, далеких от нормативных.

Другой пример — проблема заработной платы. Величина последней — важнейший фактор и показатель благосостояния подавляющего большинства членов общества. Но любая динамика ее изменений происходит отнюдь не под воздействием социальной политики, а является частью развития производственно — экономических процессов. Зарплата — составная часть издержек производства, и ее величина представляет собой возмещение за затраченный работником труд и зависит исключительно от факторов производства и взаимоотношении между работниками и работодателями. Ее увеличение не может быть делом социальной политики, в отличие от разного рода социальных пособий, которые устанавливаются и увеличиваются именно мерами социальной политики, оказывая помощь человеку за счет аккумулируемых государством общественных средств.

И зарплата и социальное пособие, будучи источником средств к существованию, представляют собой необходимые факторы обеспечения воспроизводства социальной жизни людей, удовлетворения их жизненных потребностей. Но природа этих источников совершенно различна. В первом случае человек получает эти средства в обмен на затраченный им труд и создаваемые в процессе этого труда ценности, и происходит это по обычным законам рынка. Во втором средства поступают людям как безвозмездная помощь со стороны общества или какого-то из его институтов (государства, профсоюза, благотворительной организации и др.) либо маломасштабной общественной структуры (трудового коллектива, родовой общины и т.п.) из тех ресурсов, которыми соответствующая структура располагает.

Сказанное не означает, что социальная политика вообще не имеет отношения к решению вопросов, связанных с оплатой труда. Она может и должна оказывать определенное регулирующее воздействие на эти проблемы — устанавливая минимальные размеры зарплаты, обеспечивая порядок, исключающий задержки с ее выплатой, устраняя косвенными методами социально неприемлемые разрывы в величине доходов между высоко- и низкооплачиваемыми работниками. При выявлении различий между оплатой труда и социальным вспомоществованием имелось в виду, что сами выплаты зарплаты и установление ее величины за пределами минимума происходит не в русле социальной политики, а на основе рыночных механизмов.

Механизмы реализации социальной политики в соответствии с ее сущностью представляют собой поддержку государством или другими социальными институтами путем использования имеющихся в их распоряжении общественных средств определенных категорий населения и — добавим еще — необходимых для жизнедеятельности общества учреждений, структур, которые тоже не могут сами зарабатывать себе средства на существование. Такую природу и такой характер имеют механизмы использования общественных средств на создание и поддержание систем образования, здравоохранения, культуры, на обеспечение жильем граждан, неспособных самостоятельно решить эту задачу для себя, на жилищно-коммунальное хозяйство и т.п. структуры, оказывающие социальные услуги населению. Создание и обеспечение нормального функционирования и развития этой инфраструктуры тоже относится к задачам социальной поли — тики и также представляет собой, по сути, проявление заботы общества и его институтов о своих членах, оказание помощи в обеспечении таких их жизненных потребностей, как получение образования, медицинской помощи, культурных благ посредством использования в этих целях материального, финансово-экономического потенциала, который аккумулирован обществом или отдельными его структурами. При этом названные направления социальной поддержки и по -мощи людям требуют, наряду с расходованием материальных средств, определенных организационных усилий, кадрового обеспечения соответствующих институциональных систем и др. Следовательно, говоря о сущности механизма социальной поддержки и помощи, правильнее говорить об использовании не только финансово-экономического потенциала общества, но в более широком плане — общественного потенциала в целом.

К задачам социальной политики относится и приложение усилий государства к улучшению условий трудовой деятельности во всех отраслях и секторах народного хозяйства, повышению уровня безопасности труда, регулированию трудовых отношений на предприятиях и в организациях любых форм собственности. Решение такого рода задач меньше всего требует использования государством финансовых средств, но для этого используются другие составляющие того же общественного потенциала — нормативные установления и требования, организационные и контрольные усилия государственных органов управления и др. Так что и данное направление государственной деятельности представляет собой оказание помощи членам общества в удовлетворении их жизненных потребностей путем использования в этих целях общественного потенциала, что специфично для социальной политики.

1. Стратегическое планирование при разработке социальных программ

Кратко рассмотрим эффективность социальных программ при их стратегическом планировании. Для стратегического планирования существенное значение имеет четкость трактовок понятий «социальная программа» и «социальная проблема».

Социальная программа — это содержание и план деятельности с изложением основных целей и задач решения социальных(ой) проблем(бы), характера мероприятий, уточнением сроков исполнения и определением участников процессов и их ролевых функций.

Социальная проблема — это объективно возникающее в процессе функционирования и развития общества противоречие; комплекс вопросов, требующих решения средствами социального управления.

Социальные проблемы подразделяются на: локальные, затрагивающие частные социальные аспекты общественной жизни (например, интересы конкретных индивидов, групп населения: инвалидов, по жилых и т.д.); социальные проблемы, возникающие на уровне социальных институтов (здравоохранения, образования, социального обеспечения и т.д.); социальные проблемы, требующие структурных преобразований общественной системы в целом (социальные реформы).

Стратегическое планирование при разработке социальных программ следует рассматривать как процесс выбора целей и технологий решений социальных проблем. Этот выбор должен быть ориентирован на отдаленные результаты, и осуществляться на основе оценки структурных преобразований общественной системы, ее социальных институтов с учетом интересов субъектов социальной политики. Центральными субъектами являются государство и человек, в интересах которого осуществляется эта политика

В российской практике социальные программы подразделяются на следующие виды: доходов и цен; занятости и социально-трудовых отношений; охраны здоровья населения и развития здравоохранения; социальной защиты населения и его отдельных групп (инвалидов, пожилых, бывших военнослужащих и членов их семей, и т.п.); образования; семьи, материнства и детства; дети России и др.

Стратегическое планирование должно осуществляться поэтапно: социальное прогнозирование; социальное проектирование; социальное планирование; долгосрочные целевые социальные программ. Критериями стандартизированных показателей целевых результатов, могут быть количественные показатели (выраженные в абсолютных числах, %, долях и т.п.) и качественные (субъективно-объективные показатели улучшения, ухудшения, стабилизации и т.п.).

Показателем эффективности является оценка реализации долгосрочных программ, безусловно, будет происходить в весьма отдаленном для ее разработчиков будущем, и в большинстве случаев не ими, а другими людьми. Это обстоятельство в определенной мере ослабляет ответственность, а с другой стороны ее усугубляет. Как бы не были привлекательны цели стратегического планирования, хороши задуманные технологии, но их осуществление в руках конкретных людей. Поэтому механизм управления долгосрочными программами, включая подбор, расстановку, управление преемственностью кадрами — участниками программ на разных временных этапах будет иметь решающее значение. Разработка такого механизма зависит от выбора цели управления, ее формирования и обоснования. При этом цель как будущее состояние социального объекта может рассматриваться с учетом его прошлого положения, настоящего состояния, тенденции развития.

Конечной целью стратегического планирования может быть определено повышение уровня жизни населения и его отдельных групп. Показателями должны стать динамика прожиточного минимума, соотношение доходов и расходов населения и его отдельных групп и т.д. Эти показатели относятся преимущественно к экономическим категориям. Такая оценка вызвала неудовлетворение и ученых, и практиков, она не дает должным образом определить эффективность управления и выбранную стратегию социального развития.

Стратегическое планирование при разработке социальных программ должно предполагать социальный прогресс, социальное благополучие, интеграцию социальных интересов различных социальных групп и слоев населения и членов гражданского общества путем планомерного управления социальными процессами и их модернизации, что является также показателями оценки эффективности социальных программ.

1. Сущность и основные направления приоритетов социальной политики, система приоритетов

Социальная политика – это составная часть внутренней политики государства, воплощенная в его социальных программах и практике и регулирующая отношения в обществе в интересах и посредством интересов основных социальных групп населения. Так как любые социальные программы являются лишь декларацией, если они не обеспечены экономически и не подкреплены материально, то социальная политика в этом смысле является вторичной относительно экономики как по содержанию, так и по задачам. Однако это не означает ее второстепенности в развитии общества, его материальной и духовной культуры. Именно в социальной сфере наиболее ярко проявляются и оцениваются результаты экономической, хозяйственной деятельности общества, проверяются ее эффективность и способность удовлетворять интересы и потребности людей. В социальной сфере находит яркое отражение степень гуманности политики государства. Чем она значительнее, тем нагляднее гуманистическая сущность направленности общественного развития.

Термин «социальная политика» имеет довольно позднее происхождение. Однако на всем протяжении истории человечества те или иные варианты социальной политики разрабатывались различными типами общества и реализовывались в деятельности разных государств. В их основе лежали представления о справедливом обществе, сформированные моралью и религией и закрепленные традицией. Можно сказать, что определенная социальная политика была скорее следствием, чем целью деятельности тех или иных государств и их правителей.

В глубокой древности ученые различных школ (Платон, Аристотель) признавали, что задача государства – забота о своих жителях.

Мыслители Нового времени, среди них Т. Гоббс, И. Кант, Г. В. Ф. Гегель и др., также рассматривали вопрос об обязанностях государства перед своими гражданами, считая социальную справедливость неоспоримой социальной и нравственной ценностью.

Большинство исследователей разделяло точку зрения, которая в обобщенном виде была выражена О. Хеффе: «Если человеческое общежитие хочет иметь легитимный характер, то оно должно: во-первых, иметь правовой характер; во-вторых, право должно обрести качество справедливости и, в-третьих, справедливое право должно быть защищено общественным правопорядком – а значит, принять облик справедливого государства».

В конце XIX в. группа немецких ученых объединяется в «Кружок социальной политики», ставящий своей задачей изучение политики и экономики с позиций социологии. В частности, В. Зомбарт отмечал, что наблюдательный теоретик-социолог «стремится внести в путаницу отдельных политических мероприятий смысл, единство и систему, различает группы однородных и разнородных начинаний и приходит к необходимости установить понятие социальной политики».

В последующем понятие социальной политики исследуется в контексте представлений о социальном государстве. Поскольку типы этих государств и их идейные комплексы отличаются друг от друга, естественно, что понимание социальной политики у представителей различных школ общественной мысли значительно отличается. Важно, что практически все авторы единодушны во мнении, что современное государство обязательно должно осуществлять социальную политику. Укореняются представления о необходимости сознательного управления социальными процессами, зарождаются социальные технологии.

Социальным становится государство, население которого разделяет современные гуманистические ценности. Для такого государства характерно признание собственной «зоны ответственности» как индивидов, семей, общин, так и власти. Другой особенностью такого подхода является признание обязательств государства перед гражданами. В первую очередь это справедливое распределение доходов граждан через налоги и социальные программы. Механизм реализации целей социального государства разнится в соответствии с господствующей идеологией и воплощается в социальной политике.

Идеологические основания социальной политики государства воплощаются в его целях, выражаются в типе этой социальной политики и берут начало в социокультурных и религиозных традициях данного социума.

Отечественные исследователи сравнительно поздно обратились к социальной политике как к специальному предмету научного рассмотрения. Разнятся определения данного понятия, его понимание, составные элементы и т. п.

Суммировав все точки зрения, можно определить социальную политику как целенаправленную деятельность государства, ставящую своей целью смягчение противоречий между участниками экономических (рыночных) отношений и предотвращение социальных конфликтов.

В границы социальной политики включен обширный круг вопросов жизнедеятельности индивидов и общества. Поле социальной политики имеет протяженность от политики, направленной на обеспечение выживания и поддержание жизнедеятельности слабейших членов общества, до обеспечения функционирования и развития общества в целом. Целью же общественного развития является само общество, возрастание возможностей социальной реализации для всех индивидов, независимо от их происхождения, социального статуса, физических особенностей или интеллектуальных способностей. Поэтому социальная политика современного общества, как правило, направлена на повышение степени свободы индивидов, расширение возможностей их выбора, реализацию потенциала саморазвития.

Таким образом, основными целями российской социальной политики на современном этапе являются:

• максимальное сохранение физического, интеллектуального, духовного потенциала страны; о формирование трудовой мотивации, отвечающей требованиям легального рынка, ориентированного на позитивное расширенное воспроизводство «человеческого капитала» России, ибо без этого не начнется экономический подъем, не будет эффективной экономики, полноценного рынка;

• создание институциональных, социально-экономических, правовых предпосылок для реализации гражданами, различными общественными слоями и группами населения своих потребностей и интересов, проявления своей активности и раскрытия личности; без этого не будет предпосылок для развития гражданского общества, личной свободы, реальной демократии. Общеизвестно, что социальная политика является затратной и дорогостоящей сферой деятельности государства. Чем более масштабной является социальная политика, чем более значимые цели она себе ставит, тем больше средств должно выделяться на ее реализацию. Однако в конечном счете инвестиции в социальную политику являются наиболее оправданным вложением общественного богатства.

Таким образом, социальная политика направлена на создание условий для развития экономической самостоятельности населения, предотвращение имущественной дифференциации. Поэтому на сегодняшний день приоритетными направлениями развития социальной политики являются:

• Повышение уровня жизни и доходов населения;
• Социальная поддержка и защита семьи, материнства и детства;
• Социальное обеспечение и обслуживание пожилых людей и инвалидов;
• Поддержание и развитие системы образования;
• Совершенствование системы здравоохранения;
• Реализация комплекса мер по профилактике девиантного поведения (алкоголизм, наркомания, суицид и др.).

1. Социальное партнерство как один из аспектов социальной политики

В период реформирования общества, появления многообразных форм собственности, продолжающегося ее передела, проблема осуществления цивилизованных отношений в социально-трудовой сфере становится важнейшим направлением социально-экономического и политического развития страны. Цивилизованные отношения обычно должны обеспечивать согласование и защиту интересов работников, работодателей (предпринимателей), органов государственной власти, местного самоуправления путем достижения консенсуса, выработки и осуществления единой, согласованной позиции. При этом речь идет не о слиянии интересов, а о достижении оптимального баланса между ними, о создании такого положения, при котором любой собственник мог им обеспечить себе стабильное получение прибыли, а наемный работник — достойные условия своего существования, соответствующие определенному уровню качества жизни. Это цивилизованная форма общественных отношений в социально-трудовой сфере и получила название социального партнерства.

В научной литературе и практике социальное партнерство характеризуется неоднозначно и многоаспектно. Одни понимают его как специфический тип общественных отношений между социальными группами, слоями, классами, общностями и тщетными структурами; другие — как механизм взаимоотношений между государственными органами, представителями трудящихся и работодателями, третьи — как особый тип социально-трудовых отношений, присущий рыночной экономике, обеспечивающий на основе равноправного сотрудничества наемных работников и работодателей оптимальный баланс и реализацию их основных интересов можно привести, несмотря на их схожесть, и другие точки зрения, характеризующие уточняющие с другой стороны данное понятие.

В то же время, не вдаваясь в полемику с вышеперечисленными и другими авторами, дающими характеристику самого понятия, лишь отметим, что субъектами социального партнерства, как свидетельствует мировой опыт, являются наемные работники, работодатели и государство. Соответственно институтами (организациями), представляющими их интересы, выступают профсоюзы, объединения работодателей, правительство, а также органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления. Объектам социального партнерства являются в первую очередь социально-трудовые отношения между его субъектами (отношения по поводу заработной платы, занятости, управления и расширения социальных гарантий, охраны, условий, организации труда, различного рода трудовых споров и т.д.). И соответственно основными целями социального партнерства являются:

• согласование и защита интересов различных социальных слоев, групп и классов,

• содействие решению актуальных экономических политических задач,

• укреплению демократии,

• стабильности,

• формированию социального правового государства, гражданского общества.

Как видим, партнерство представляет собой процесс согласования интересов, процесс создания единого социокультурного пространства, в котором обитают разные субъекты, несогласные, невзирая на различие интересов, соблюдать общие «правила игры», партнерские нормы, взаимные договоренности. Поэтому важно иметь в виду, что политика социального партнерства не ограничивается только сферой экономических или социально-трудовых отношений. Ее реализация связана с участием в таком процессе общественных объединении, представляющих интересы различных социальных групп, слоев, органов государственной власти, местного самоуправления, принятием и выполнением договоров и соглашений, экономических и политических решений. В разработке и процессах их принятия участвуют большие группы людей, трудовые коллективы (организации), представители населенных пунктов, территорий. В качестве организаторов переговорного или согласительного процесса чаше всего выступают властные структуры или лица, группы людей, обладающие собственностью, властью.

Общая стратегия социального партнерства в России в переходный период состоит в том, чтобы на основе уважения позиций и учета интересов разных сторон, используя преимущества переговорного процесса, выработать единую согласованную политику в сфере социально-трудовых и политических отношений на разных уровнях федеральном, отраслевом, региональном и на предприятиях.

1. Приоритеты социальной политики в сфере занятости и регулирования доходов населения

Достижение человеком экономической самостоятельности и социального благополучия невозможно без адекватного решения проблемы занятости.

Закрытие многих предприятий в различных регионах, или резкое сокращение на них количества рабочих мест привело к существенным деструктивным процессам на разного рода рынках труда.

В ряде территорий вопросы занятости преимущественно решаются за счет ресурсопоглощения кадров рынками труда крупных городов. Все меньшее число жителей малых городов, поселков, иных небольших населенных пунктов, являющихся основными административными единицами страны, может найти работу вблизи места жительства и вынуждено нести существенные физические, материальные, моральные затраты по своему иногороднему устройству. На территории постоянного места жительства их знания, желание работать зачастую не востребуются. Это людей разных возрастов и разных профессий. Специфическая система профессионального образования жителей обозначенных поселений, осуществляемая в подавляющем большинстве случаев за счет образовательных учреждений крупных городов не ориентирована на рынок труда их родных мест. Свыше 50% выпускников вузов и средних профобразовательных учреждений не имеют реальной трудовой перспективы по месту жительства, они не могут нацти работу и жилье в иных регионах адекватно своему профессиональному уровню.

Ситуация в сфере занятости, регулирование доходов и расходов населения нуждается в коренном изменении. Реальные сдвиги возможны при комплексном решении нижеследующих проблем.

Осуществление структурной перестройки экономики страны проводимой в интересах России и ее населения и ориентированной на социально-экономическое перспективное развитие производственной и непроизводственной сфер. Повышение экономической активности должно быть направлено на созидание и прогресс:

• обеспечение народу России возможности трудиться на условиях эффективной, продуктивной, полной занятости подавляющего большинства трудоспособного населения страны;
• создание современных рабочих мест, конкурентоспособных по уровню производительности труда , а также культуре организации с таковыми в развитых зарубежных странах.

Для конкретных территорий потребуется принятие решений с учетом специфики территориальных ресурсов.

Развитие экономически перспективных сфер труда нуждается в поддержке органов власти путем реализации целевых программ, кредитной и налоговой политики, организационной и моральной поддержки инициатив, упреждении посягателств на имущественные и финансовые интересы юридических и физических лиц.

Актуален круг вопросов, связанных с формированием доходов населения , прежде всего, доходов от трудовой деятельности. В последние годы отмечается крайне неблагоприятная тенеденция в соотношении доходов от трудовой деятельности и доходов от собственности; уровня доходов работников сложного и простого труда. По уровню оплаты выделились отрасли с преобладнием относительно простого труда, тогда как отрасли с преобладанием высоких технологий, которые должны составить основу структурной перестройки экономики, не получили поддержки. Трансформация макроэкономических процессов привела к преобладанию в доходах населения доходов, не связанных с оплатой труда. Все большее значение приобретают доходы от собственности. В такой ситуации ощутимое улучшение материального положения людей, если оно будет идти так, как шло до сих пор, за средними показателями стане скрываться все более зловещее противоречие между растущим богатством одних и вопиющей бедностью других. Особую социальную значимость несет процесс дифференциации населения по группам в зависимости от уровня доходов. Недопустимо игнорировать господствующую в народе философию социальной справедливости. Для прекращения процесса размежевания населения на бедных (около 50% которых в России являются нищими) и очень богатых необходимо предпринять активные меры. В настоящее время в стране количество бедных находится выше критической 10% черты, которая считается порогом люмпенизации населения и является одним из важных индикаторов, свидетельствующих о накоплении потенциала для социального взрыва, либо включении механизма глобальной самоликвидации. Складывающееся сейчас расслоение общества социально несправедливо и экономически нецелесообразно. Это противоречие остается ахиллесовой пятой современной социальной политки и может перерасти в социальную катастрофу. Современная цивилизованная экономика должна быть ориентирована на то, чтобы результаты экономической деятельности (прошлой, настоящей и будущей) не расхищялись, а направлялись на поддержание созидательных начал, заложенных в производительном капитале. Здесь находится основа народной поддержки политических партий, отдельных полиитков.

Целенаправленное проведение политики доходов предполагает: создание эффективной системы оплаты труда, обеспечивающей в полной мере воспроизводство рабочей силы адекватно ее затратам в процессе той или иной профессиональной деятельности; установление минимальной заработной платы на уровне прожиточного минимума ; нормализация налоговой политики и налоговой системы.

Использование наукоградов и наукоемких производств. Уникальные кадры специалистов, разработки сверхсовременных технологий, ценное оборудование, производственные площади должны быть востребованы в интересах конкретных регионов и в целом России.

Основным приоритетом социальной политики в сфере социльной защиты населения является не допущение сужения круга исторически сложившихся в стране социальных гарантий.

1. Приоритеты социальной политики в сфере охраны здоровья населения

Охрана здоровья населения Российской Федерации является одним из приоритетных направлений социальной политики государства в период реформирования экономики и социальной сферы.

За последние годы общая смертность населения в Российской Федерации значительно возросла, и сейчас она в 1,5 раза выше, чем в развитых странах, в основном за счет крайне высоких показателей смертности от болезней системы кровообращения, несчастных случаев, отравлений, травм и онкологических заболеваний.

Младенческая смертность в 2-3 раза выше, чем в развитых странах, что в значительной мере обусловлено многочисленными осложнениями беременности, родов и перинатальной патологией.

Значительно сократилась средняя продолжительность жизни, особенно мужчин.

Серьезной проблемой для общества стали социально обусловленные болезни — алкоголизм, наркомания, туберкулез, ВИЧ-инфекция, заболевания, передающиеся половым путем.

Среди причин, негативно влияющих на состояние здоровья населения, необходимо отметить снижение качества жизни значительной части населения (низкий уровень заработной платы и пенсионного обеспечения, ухудшение условий жизни, труда, отдыха, состояния окружающей среды, качества и структуры питания и др.), чрезмерные стрессовые нагрузки, снижение общего уровня культуры, в том числе санитарно-гигиенической, что способствует распространению вредных привычек и нездорового образа жизни.

В стране все более обостряется проблема курения. За последние годы количество курящих мужчин в возрасте до 40 лет возросло с 45 до 70 процентов. Стремительно увеличивается удельный вес курящих подростков. Достаточно сказать, что на сегодня каждый десятый школьник зависим от табака и имеет те или иные признаки болезней, связанных с курением.

Распространенность в России только бытового пьянства составляет 20 процентов. Общая заболеваемость лиц, злоупотребляющих алкоголем, в 2 раза выше, чем лиц, не употребляющих спиртные напитки. Злоупотребление алкоголем является причиной более 70 процентов несчастных случаев.

В стране существенно увеличилось количество людей, употребляющих наркотики. Их средний возраст прогрессивно снижается. В настоящее время более 3 миллионов человек потребляют наркотики, почти две трети из них молодежь в возрасте ‘до 30 лет, составляющая основную группу ВИЧ-инфицированных.

В стране 70 процентов населения не занимается физкультурой, а распространенность гиподинамии среди школьников достигла 80 процентов, более 30 процентов населения имеют дефицит веса и столько же избыточный вес в результате неправильного и нерационального питания.

В России более половины населения проживает в крайне неблагоприятной экологической обстановке, связанной с загрязнением окружающей среды выбросами промышленных предприятий и автомобильного транспорта, пользуется недоброкачественной питьевой водой. Отмечается рост профессиональной заболеваемости, связанной с неудовлетворительными условиями труда и плохой информированностью работников и работодателей о правах и обязанностях каждого из них, санитарно-гигиенических нормах и правилах.

Учитывая, что здоровье человека более чем на 50 процентов определяется образом жизни, то есть поведением и отношением его к собственному здоровью и здоровью окружающих, из всего комплекса мер, направленных на охрану здоровья населения, настоящая Концепция предусматривает в качестве одного из основных приоритетных направлений деятельности в сложившихся условиях формирование у населения навыков здорового образа жизни, повышение уровня санитарно-гигиенической культуры, что не требует значительных финансовых затрат, но может дать ощутимый социально-экономический эффект.

Хорошо организованная пропаганда медицинских и гигиенических знаний среди населения способствует снижению заболеваемости и смертности, помогает воспитывать здоровое, физически крепкое поколение. Мировой опыт свидетельствует, что эффективность этой профилактической деятельности среди населения исключительно высока.

Следует отметить, что в стране уже принят ряд законодательных актов в области охраны здоровья населения. К ним относятся:

• Основы законодательства Российской Федерации по охране здоровья граждан, определившие профилактическую деятельность одним из основных направлений здравоохранения;
• Федеральный закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», ряд статей которого определяет, что гигиеническое воспитание и обучение граждан, направленные на повышение их санитарной культуры, профилактику заболеваний и распространение знаний о здоровом образе жизни, являются обязательными;
• Федеральный закон «О качестве и безопасности пищевых продуктов» и Концепция государственной политики в области здорового питания до 2005 года, направленные на улучшение качества и структуры питания как одного из основных факторов, определяющих здоровье населения,
• Федеральный закон «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней», определяющий стратегию и систему мер в области профилактики основных инфекционных заболеваний;
• Федеральный закон «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)».

В Концепции развития здравоохранения и медицинской науки в Российской Федерации, одобренной постановлением Правительства Российской Федерации от 5 ноября 1997г. № 1387, изложены основные принципы развития здравоохранения, направленные на улучшение качества диагностики заболеваний, лечения больных, лекарственного обеспечения, а также определены некоторые принципы профилактической деятельности органов и учреждений здравоохранения. Настоящая Концепция развивает указанные направления деятельности по охране здоровья населения.

Важное значение в данном аспекте имеет утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997г. №1300 Концепция национальной безопасности Российской Федерации, которая определяет здоровье населения основой национальной безопасности страны.

Правительством Российской Федерации принят ряд федеральных целевых программ, рассматривающих отдельные проблемы сохранения и укрепления здоровья, профилактики заболеваний населения Российской Федерации, в том числе сахарного диабета, туберкулеза, ВИЧ-инфекции, а также создания эффективной системы вакцинопрофилактики населения.

1. Приоритеты социальной политики в сфере формирования социально-культурной среды

Социально-культурная сфера — социальная политика государства — социальная защита — социальное страхование — критерии и ориентиры социальной политики государства — уровень жизни — минимальный потребительский бюджет — потребительская корзина — прожиточный минимум — органы государственной власти в социально-культурной сфере — государственное управление здравоохранением, культурой, образованием, наукой — национальные отношения — национальная политика — государственно-церковные отношения

Конституция Российской Федерации провозглашает ее социально-ориентированным государством, призванным обеспечить достойную жизнь и свободное развитие каждого человека. Она гарантирует основные социальные права граждан: право на труд и отдых, фиксированную продолжительность рабочего дня, защиту материнства и детства и др. Государство призвано защитить права своих граждан на бесплатное образование и здравоохранение, способствовать развитию социальных услуг. Многообразие всех этих задач государственного управления находит отражение в социально-культурной сфере, под которой понимается система разносторонних отношений между людьми, принимающими участие в социально-духовной жизни, широкий круг общественных (национальных, межнациональных, религиозных, творческих и т.д.) отношений, при которых удовлетворяются интересы людей и решаются их проблемы в области образования, науки, культуры и искусства, здравоохранения, социальной защищенности, проведения досуга, творческой деятельности и др.

Значение государственного управления в социально-культурной сфере состоит в регулировании с помощью правовых, экономических и административных рычагов социально значимых процессов, оказывающих влияние на жизненные ситуации людей. Государственное управление в этой сфере общественной жизнедеятельности должно быть направлено на утверждение такого образа жизни, который способствует полноценному развитию личности, на поддержание на должном уровне общественно-полезной активности и мотивации населения, на создание равных условий для удовлетворения интересов и потребностей разных групп населения и конкретно каждого человека, на формирование морально и психологически устойчивой, социально дееспособной и ответственной личности как основы здорового и благополучного общества. К основным функциям государственного управления социально-культурной сферой относятся: создание благоприятных условий для воспроизводства населения страны, сохранения здоровья и работоспособности населения; организация профессиональной подготовки кадров для народного хозяйства; укрепление семьи и забота о подрастающем поколении; сохранение и приумножение культурного достояния; организация отдыха и досуга населения; создание благоприятных условий для занятий наукой, туризмом, спортом и т.д.

Для достижения этих целей с помощью целенаправленной социальной политики, должно происходить снятие социальных деформаций и своевременное разрешение социальных конфликтов с тем, чтобы соблюдались основные параметры социальной справедливости, шло снижение издержек от противоречий между частной экономической выгодой и общественной пользой. Для успешной реализации поставленных целей в социальной сфере чрезвычайно важно наличие реалистичной концепции государственного регулирования и сбалансированной системы эффективного использования имеющихся ресурсов (интеллектуальных, организационных, материально-финансовых и др.). Здесь важно также органически соединить деятельность федеральных, региональных и местных органов власти.

Социальная политика государства — это целенаправленная деятельность государственных органов по управлению социально-культурной сферой общества, направленная на все более полное удовлетворение его нужд, повышение благосостояния населения и соблюдение основополагающих принципов социальной справедливости. Социальную политику нельзя оторвать от устоявшихся в обществе представлений и ценностей. Она влияет на отношения между государством и человеком через регулирование взаимодействия государства и общества, составляющих его социальные групп, принадлежность к которым определяет содержание социальных интересов людей.

Одним из механизмов такой гармонизации отношений и сочетания общественных интересов является социальная защита. Социальная защита -это комплекс мер, осуществляемых государством в различных сферах деятельности, обеспечивающих доступ каждого члена общества к минимально необходимому комплексу социальных благ, способствующих преодолению социального неравенства и поддержке наиболее уязвимых слоев населения, семей, граждан. В настоящее время институт социальной защиты включает в себя социальное страхование, социальную помощь, государственное обеспечение и государственные и частные фонды.

В своей деятельности государственные органы в области социальной защиты руководствуются законами, устанавливающими государственные стандарты обслуживания населения, нуждающегося в социальной поддержке, например, «Об основах социального обслуживания населения», «О ветеранах» и такими федеральными целевыми программами, как: «Социальная поддержка инвалидов», «Развитие социального обслуживания семьи и детей». Субъектами социальной защиты являются не только государственные, но и муниципальные органы, частные организации, учреждения и институты, осуществляющие и контролирующие процессы защиты населения.

1. Механизмы реализации конкурентоспособности и устойчивой социальной политики в регионе

Основой социальной политики в регионе является социально-экономическая политика по развитию социальной инфраструктуры и социальной структуры, обеспечению условий жизнедеятельности (регулированию трудовых отношений, воспроизводства рабочей силы, условий труда, уровня жизни, доходов). В таком понимании социальная политика в регионе реализуется посредством управляющего воздействия на те или иные отрасли социальной сферы. Социальная сфера региона определяется как комплексная система, состоящая из двух взаимосвязанных составляющих подсистем: социальная структура общества и условия жизнедеятельности, включающие в себя в качестве достаточно самостоятельного компонента социальную инфраструктуру. Реализация социальной политики в регионе осуществляется через придание социальной направленности региональной экономике. Выгодное положение ряду регионов позволило на старте рыночного развития извлечь определённые выгоды для формирования и реализации, достаточно устойчивой и сильной социальной политики. Устойчивость социальной системы показатель конкурентоспособности социальной политики. Реализуемая концепция социально-экономического развития регионов должна включать и показатели конкурентоспособности социальной политики в регионе. Разработанные на основе этой концепции программы проходят экспертизу с точки зрения устойчивости проводимых социальных реформ. От устойчивости социальной политики зависит благосостояние населения и политическая стабильность в регионе.

Поддержание конкурентоспособности социальной политики в регионе наиболее эффективная мера обеспечения конкурентоспособности региона в целом. В свою очередь, конкурентоспособность региона зависит от его географического положения, наличия природных ресурсов, научно-технического потенциала и транс портных коммуникаций, сбалансированности бюджетно-финансовой системы, обеспеченности механизмами привлечения инвестиций, развитости рыночной инфраструктуры, благоприятной экологической обстановки, а также от политики федеральных органов власти по отношению к конкретному региону и протекционистских возможностей региональных органов власти.

Конкурентоспособность социально-экономической политики в регионе зависит от конкурентоспособности районов, городов, отраслей, предприятий и организаций. Устойчивость социальной политики зависит от успешного противодействия тенденциям ухудшения демографической ситуации, негативным проявлениям де популяции населения, обнищания большой части населения и резкому расслоению общества по уровню доходов, роста безработицы, межнациональным конфликтам и другим негативным тенденциям.

Оценку конкурентоспособности социальной политики регионов нужно начинать с типологизации регионов по составляющим показателям, характеризующим социальную политику в регионах. Приводимая ныне типология регионов по уровню и темпам роста номинальных доходов населения, уровню и тенденциям изменения покупательной способности, соотношению денежных доходов и прожиточного минимума не дают полной картины состояния социальной политики в регионе.

Таким образом, сегодня федеральная социальная политика на практике реализуется чрезвычайно слабо и непоследовательно и не сориентирована на региональную специфику. Эта ситуация вызывает необходимость уточнения курса социально-экономического развития страны в сторону перехода к качественно новому курсу в разграничении полномочий между Федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением в вопросах реализации социальной политики.

Постоянно возникающие конфликты между федеральными и региональными органами власти и их лидерами по проблемам развития социальной сферы требуют децентрализации управления её отраслями (система образования, науки, культуры, физической культуры и спорта, здравоохранения и др.) и компонентами социальной сферы (социальная структура, социальная инфраструктура и условия жизнедеятельности), имеющей федеральное подчинение. По данным опроса экспертов в марте 1998 года (N = 97) в Чебоксарах 56,4 процента высказали отрицательное от ношение к региональной социальной политике Центра, лишь 24,3 процента выразили положительную или нейтральную оценку; 19,3 процента затруднились ответить. 49,7 процента экспертов считают субъекты Федерации самостоятельными на практике в вопросах управления всей социальной сферой региона, 31,1 процента из них расценили фактические возможности регионов в указанном вопросе как отрицательные, остальные затруднились высказать своё мнение. На открытые вопросы о причинах отсутствия возможностей у региона были даны ответы, редакция которых сводилась к следующим вариантам:

• «Отсутствуют критерии и механизмы практического разграничения полномочий и ответственности Центра и регионов по проблемам управления социальной сферой регионов»;

• «Нежелание Центра передавать полномочия субъектам Федерации и брать ответственность на себя»;

• «Отсутствие или низкая степень взаимодействия федеральных и региональных органов власти по проблемам управления социальной сферой регионов».

Примерно такие же ответы получены в сентябре 2000 года.

Реализацию социальной политики на местном уровне муниципальные органы власти осуществляют воздействием на социальную инфраструктуру местного значения, а также применением социальных льгот и предоставляемых услуг. В основе этого механизма лежит принцип адресности, который нацеливает действия государственных органов власти на применение конкретных мер социальной политики по отношению к строго определённой группе населения.

Проблемы реализации социальной политики в регионах волнуют все слои общества, поэтому при принятии ответственных решений, особенно вопросов, связанных с ликвидацией и реорганизацией крупных отраслей и элементов социальной сферы региона, должна проводиться представительная экспертиза.

1. Предпосылки, сущность социального партнерства

Социальное партнерство — особый вид общественно-трудовых взаимоотношений, присутствующий лишь в рыночном обществе обеспечивающий оптимальное соотношение основных интересов различных социальных групп, в первую очередь наемных работников и работодателей.

Социальное партнерство выступает как отдельный правовой институт.

Система социального партнерства состоит из трех основных частей:

— совокупность постоянно и временно действующих двух-, трехсторонних органов, формируемых представителями работников, работодателей, исполнительной власти и осуществляющих взаимодействие между ними на различных уровнях регулирования социально-трудовых и связанных с ними отношений (Федерация, регионы, отрасли, территории, предприятия);

— совокупность различных совместных документов (коллективных договоров, соглашений, решений и др.), принимаемых этими органами на основе взаимных консультаций, переговоров между сторонами, направленных на регулирование социально-трудовых отношений;

— соответствующий порядок, формы взаимодействия, соотношения и последовательность в разработке, сроках принятия, приоритетности указанных органов и документов.

И включает в себя следующие элементы: принципы, субъекты, уровни, функции, формы и механизм реализации. Остановимся последовательно на каждом из них.

Остановимся последовательно на каждом из них.

Основные принципы социального партнерства: следование нормам законодательства; полномочность и равноправие представителей сторон в свободе выбора и обсуждения вопросов, входящих в состав содержания коллективных договоров и соглашений; добровольность сторон в принятии и несении обязательств и ответственности; регулярность контроля и ответственность за выполнение обязательств.

Субъекты (стороны) социального партнерства – государство, работники и работодатели.

Представительными органами, выражающими интересы сторон в переговорном процессе, могут быть следующие:

— со стороны государства — органы исполнительной власти на трех уровнях (федерального, субъекта Российской Федерации),

— со стороны работников — профессиональные объединения (профсоюзы) и иные уполномоченные представительные органы работников;

— от имени работодателя на уровне организации — руководитель организации; владелец имущества, на которого положено выполнение функций работодателя или уполномоченные им лица; на федеральном, отраслевом и территориальном уровнях — представительные органы соответствующего уровня объединений работодателей, обладающие определенными полномочиями.

Государство, будучи субъектом социального партнерства, выступает и как владелец имущества, и как работодатель (если это касается государственных предприятий).

С развитием рыночных структур часть функций государства в области трудовых отношений резко меняется: в условиях переходного периода государство в системе социального партнерства выступает в качестве координатора и организатора регулирования трудовых отношений, контролера, посредника или арбитра.

Одной из самых главных функций государства есть разработка правовой базы и механизма развития форм организации социального партнерства, правил и механизма взаимодействия субъектов социального партнерства, выведение рассчитанных размеров и последовательности установления минимальных социально-трудовых показателей (минимальной оплаты труда, социальных пособий, льгот, компенсаций и гарантий и др.), укрепляющих диалог между сторонами.

Объект социального партнерства образуют основные мероприятия по осуществлению общественно-трудовой политики в государстве, исходя из оценок уровня жизни и показателей, характеризующих этот уровень в целом по Российской Федерации, в субъектах Российской Федерации, а также в районах, городах и в организациях.

Функции социального партнерства определяются интересами трех социальных партнеров. Это представительство и защита общегосударственных интересов в сфере труда, интересов отечественного бизнеса и интересов наемных работников. Это прямые, основные функции, реализация которых направлена на обеспечение социального мира в обществе. Имеются и косвенные (сопутствующие) функции, а именно: воздействие социального партнерства на формирование гражданского общества и на развитие экономической демократии, обеспечение социальной стабильности, социально-экономической безопасности и социальной справедливости.

Социальное партнерство способно разрешить многие противоречия, возникающие в социально-трудовой сфере (в частности, между государством и бизнесом, государством и работниками и др.). Однако оно не в состоянии снять главное противоречие в условиях господства частной собственности — между трудом и капиталом.

Уровни социального партнерства закреплены редакцией закона Российской Федерации от 30 июня 2006 года N 90-ФЗ.

Социальное партнерство осуществляется на:

— федеральном уровне, на нем устанавливаются обоснования регулирования отношений трудовой сферы в Российской Федерации;

— межрегиональном уровне, трудовые права нескольких субъектов;

— региональном уровне, когда обосновываются правила регулирования трудовых отношений в субъекте Российской Федерации;

— отраслевом уровне, на котором характеризуются основы регулировки сторон трудовых отношений в отрасли (отраслях);

— территориальном уровне, на котором закладываются принципы регулирования трудовых отношений в муниципалитетах;

— местном, на котором устанавливаются обязанности работников и работодателя в трудовых отношениях.

Социальное партнерство проходит в различных формах: коллективных переговорах по разработке проектов коллективных договоров, соглашений и их подписанию; двухсторонних консультаций по разрешению вопросов, связанных с регулировкой трудовых прав и обязанностей и других, тесно прилегающих к ним проблем по обеспечению гарантий прав работников, совершенствованию законодательной базы, участия рабочих в досудебных рассмотрениях споров трудовой сферы.

ЕС своей директивой от 1994 года узаконил новую форму социального партнерства, предусматривающую создание европейских советов по труду (ЕСТ) в компаниях, имеющих статус европейских. Эта форма социального партнерства позволяет администрации успешно сотрудничать с сильными профсоюзами в целях экономического роста, повышения эффективности производства и конкурентоспособности предприятия.

Неслучайно в Европейском союзе уже выработаны социальные стандарты, которых обязаны придерживаться все государства-члены, а в ряде стран принята практика социального аудита. Такая социальная отчетность внедряется по линии ООН, Всемирного банка. Профсоюзы способны выступить с инициативой выработки профсоюзных индикаторов для оценки социальной политики компаний, внося, таким образом, свой вклад в развитие новых форм социального партнерства.

1. Управление социальной сферой как объектом социальной политики в регионе

Смысл управления социальной сферой региона заключается в координации, гармонизации взаимодействий подсистем, совершенствовании структуры этой чрезвычайно сложной социальной системы. Сложность структуры социальной сферы обуславливает необходимость создания достаточно развитой, системы управления, причём главным субъектом управления социальной сферой региона являются государственные органы власти и органы общественного самоуправления. Они осуществляют управление социальной сферой в целях достижения позитивных изменений, что обеспечивается путем формирования оптимальной структуры региональных и местных органов управления и применением на всех уровнях законов и реализацией принципов их функционирования и развития в социальной сфере.

На региональном уровне социальная сфера объект управления для всех государственных органов власти, функционирующих в регионе, прежде всего для министерств и ведомств, имеющих социальную направленность (министерств и государственных комитетов ведающих вопросами социальной защиты, образования, культуры и межнациональных отношений, здравоохранения, физической культуры и спорта, труда и др.), на местном — управления и отделы органов местного само управления. На каждом уровне управления социальной сферой выполняются свои функции в соответствии с предоставленными полномочиями.

Управление социальной сферой региона сопряжено с выполнением множества функций, решением конкретных аналитических и организационных задач, обработкой больших по объему и сложных по структуре потоков информации. Поскольку социальная сфера представляет собой специфическую область связей и отношений, складывающихся между субъектами общественной жизнедеятельности, управление ею должно осуществляться с учетом условий и факторов, обеспечивающих воспроизводство, развитие, совершенствование взаимодействующих общественных групп и индивидов.

Особенности социальной сферы региона как объекта социальной политики вы званы специфическим разнообразием развития культуры, природно-климатических, географических и экологических условий, так и трансформацией социальных и бытовых потребностей в получении образования, освоении культурных ценностей, организации труда и отдыха, сохранении здоровья в процессе социализации личности в характерных условиях функционирования конкретного региона. Достижение сбалансированности в социальной сфере, устранение возникающих социальных деформаций и в конечном счёте достижение социальной стабильности является сутью социальной политики в регионе

Главная роль в разработке и реализации программ развития социальной сферы отводится органам исполнительной власти региона. Основой для принятия решений является сопоставление показателей развития социальной инфраструктуры с нормативными или определение фактического показателя, принятого для характеристики определённой отрасли социальной сферы.

Зависимость социальной сферы от системы производства и потребления требует корректировки принимаемых решений исходя из существующих производственных и финансовых возможностей. Поэтому программа развития социальной сферы региона должна сочетать макроэкономическое управление с регулированием цен и до ходов, целевым использованием бюджетных средств и кредитов, введением антимонопольного регулирования. При разработке социальных планов, рассчитанных на конкретные сроки появляется возможность применения социальных нормативов для определения соотношений между производственной и непроизводственной сферами, структурами капитальных вложений и занятости населения и др.

Согласованность концепции, принципов поведения и мер по достижению поставленных целей, ориентированных на оптимальное и устойчивое развитие социальной сферы в направлении существенного улучшения условий жизнедеятельности населения, быстрой социализации личности и формирования у нее желательных для общества социальных установок характеризует региональную социальную политику как сильную. Сильная социальная политика предполагает не просто целенаправленное и интенсивное воздействие соответствующих субъектов на социальные процессы, а ориентирована на получение реальных результатов и придание намеченным мерам и протекающим процессам желательного содержания и направленности как на этапе разработки региональной социальной политики на федеральном, так и ее реализации, региональном и местном уровнях. Кроме того, сильная региональная социальная политика сопряжена с достаточно основатель ной и всесторонней реализацией практических мер (программ, проектов), направленных на защиту всех элементов социальной структуры региона, а также отдельных личностей, разрушающих или тормозящих развитие процессов. В htoib, региональная социальная политика становится сильной, когда меры, нацеленные на достижение социально значимых целей, согласуются с экономическим, культурным, экологическим и демографическим факторами общественного развития.

1. Концептуальные проблемы реформирования трудового законодательства

С принятием Трудового кодекса Российской Федерации (ТК РФ) завершился важный этап реформы трудового законодательства. В новом ТК РФ получили разрешение многие вопросы. Среди них:

разграничение полномочий Российской Федерации и ее субъектов в регулировании трудовых отношений; определение сферы действия трудового права и его отграничение от гражданского права; новые положения об отпусках (право на использование отпуска за первый рабочий год по истечении шести месяцев непрерывной работы в данной организации; положение о замене части отпуска, превышающей 28 календарных дней, денежной компенсацией; норма о разделении отпуска на части, при котором хотя бы одна из частей этого отпуска должна быть не менее 14 календарных дней; право на отпуск с последующим увольнением);

установление механизма ответственности работодателя за несвоевременную выплату заработной платы.

Вместе с тем время, прошедшее со дня вступления в действие ТК РФ, отчетливо показало, что необходимо продолжать работу по совершенствованию трудового законодательства. Во-первых, не все решения Трудового кодекса оказались удачными, во-вторых, в нем не нашло должного отражения реально существующее в настоящее время многообразие условий труда, а также остались неурегулированными некоторые другие положения. Рассмотрим более подробно вопросы дальнейшего совершенствования трудового законодательства. В структуре ТК РФ значительное место занимает трудовой договор. Ему посвящены четыре главы, которые предусматривают серьезное обновление центрального института трудового права. В частности, впервые в базовом законе трудового права указывается, что относится к существенным условиям трудового договора. Это дает правоприменительной практике четкие ориентиры в отношении содержания трудового договора. Помимо существенных условий трудового договора в нем, как указывает статья 57 ТК РФ, могут быть дополнительные условия. К ним относятся условия об испытании, о неразглашении охраняемой законом тайны, об обязанности сотрудника отработать после обучения не менее установленного договором срока, если обучение проводилось за счет средств работодателя. Однако эти условия также существенны для сторон трудового договора. Если по ним не достигнута договоренность, а одна из сторон настаивает на их внесении в трудовой договор, то последний не заключается. Поэтому более оправданна классификация условий трудового договора на необходимые и дополнительные. Необходимыми должны признаваться такие условия, которые определяют природу данного договора как трудового. Ими являются соглашения о месте работы, о трудовой функции и дате начала работы. Некоторые исследователи считают необходимым условием и соглашение о заработной плате. Все иные условия трудового договора должны относиться к дополнительным. Они также важны для сторон трудового договора, но по необходимым условиям обязательно соглашение сторон, а дополнительные условия могут и не быть предметом обсуждения, что не влияет на юридическую силу трудового договора. Применение статьи 57 ТК РФ, указывающей, что следует считать существенными условиями трудового договора, вызывает вопрос о ее соотношении со статьей 72 ТК РФ. Статья 57 относит к существенным условиям трудового договора место работы с указанием структурного подразделения. Следовательно, изменение структурного подразделения возможно лишь с письменного согласия работника. Однако согласно статье 72, где рассматривается перевод на другую постоянную работу и перемещение, не является переводом на другую постоянную работу и не требует согласия работника перемещение его в той же организации на другое рабочее место, в другое структурное подразделение этой организации в той же местности, если это не влечет за собой изменения трудовой функции и существенных условий трудового договора. Таким образом, работодателю дано право перемещать работника в другое структурное подразделение организации без изменения трудовой функции и существенных условий трудового договора, к которым статья 57 относит структурное подразделение. Решение вопроса о том, требует ли изменение структурного подразделения организации письменного согласия работника или такое изменение следует рассматривать как перемещение работника в другое структурное подразделение, зависит, по всей видимости, от содержания трудового договора. Если в нем имеется указание на структурное подразделение организации, куда работник принимается на работу, то изменение этого подразделения возможно лишь с письменного согласия работника. Одна из задач, которую призван решить ТК РФ, — создание необходимых правовых условий для достижения оптимального согласования интересов сторон трудовых отношений. Однако полностью решить эту задачу не удалось. Не отвечает интересам работников оплата времени простоя. Согласно статье 157 ТК РФ время простоя, как по вине работодателя, так и по причинам, не зависящим от работодателя и работника, оплачивается только в тех случаях, когда работник в письменной форме предупредил работодателя о начале простоя. При отсутствии такого предупреждения время простоя оплате не подлежит. Вместе с тем очевидно, что в условиях коллективного труда о простое работника известно всем, кто трудится с ним рядом, а также его непосредственному руководителю. Организация труда и производства — это обязанность работодателя, который должен принять все меры по ликвидации простоя. Поэтому целесообразно изменить существующий порядок оплаты времени простоя, предусмотрев, чтобы она производилась вне зависимости от письменного предупреждения работодателя о начале простоя. Требует изменения и предписанный ТК РФ порядок привлечения работников к сверхурочным работам. В соответствии со статьей 99 ТК РФ привлечение работника к работе за пределами установленной продолжительности рабочего времени в случаях, указанных в данной статье, возможно лишь с его письменного согласия. Следовательно, если работник не дает письменного согласия, то его нельзя привлечь к сверхурочной работе по устранению непредвиденных обстоятельств, нарушающих нормальное функционирование водоснабжения, газоснабжения, отопления, освещения, канализации, транспорта, связи, и в других случаях, перечисленных в ТК РФ, которые носят неординарный характер. Такое решение вопроса не отвечает интересам производства и в конечном счете — интересам самих работников, поскольку организация несет невосполнимые потери, которые негативно сказываются на всех ее показателях, включая заработную плату. Следует, наверное, восстановить положение КЗОТ РФ, дающее право работодателю применять сверхурочные работы в исключительных случаях, предусмотренных ТК РФ, вне зависимости от согласия работника. В ходе парламентских слушаний по проблемам совершенствования трудового законодательства, состоявшихся в конце 2002 года, серьезной критике подверглась глава 32 ТК РФ “Ученический договор”. До решения этого вопроса в ТК РФ считалось, что ученический договор является разновидностью трудового договора, поэтому заключивший его соискатель становится работником данной организации после окончания обучения без заключения дополнительного трудового договора для установления трудового отношения между ним и работодателем. Однако статья 198 ТК РФ излагает данный вопрос по-иному. Во-первых, согласно указанной статье для приобретения специальности возможно заключение ученического договора, который относится к гражданско-правовым договорам и регулируется гражданским законодательством и другими актами, содержащими нормы гражданского права. Во-вторых, ученический договор, который является предметом регулирования трудового права, заключается только для переобучения без отрыва от работы. После окончания такого договора согласно статье 207 ТК РФ должен быть заключен трудовой договор с работодателем. По мнению некоторых специалистов в области трудового права, нет оснований квалифицировать ученический договор как гражданско-правовой даже в тех случаях, когда гражданин, не имеющий специальности, приобретает ее непосредственно в организации. В случае приобретения специальности непосредственно в организации отношения по обучению составляют предмет регулирования трудового законодательства. Ученики являются членами коллектива работников данной организации и подчиняются наряду с другими лицами правилам внутреннего трудового распорядка. На них распространяется режим рабочего времени; к ним применяют дисциплинарные взыскания, предусмотренные нормами трудового законодательства; выплачиваемое им вознаграждение, хотя и с некоторыми особенностями, всегда имеет форму заработной платы. Ошибочна и позиция ТК РФ о необходимости заключения трудового договора после окончания обучения. Окончание обучения и переход на работу по приобретенной специальности не требуют какого-либо отдельного договора. Все, что необходимо для установления трудового правоотношения, содержится в ученическом договоре. Конструкция двух договоров (ученического и трудового) дает основание для ошибочного вывода, будто работодатель не обязан предоставлять ученику работу по специальности, полученной в результате производственного обучения, и организация вправе отказаться от заключения трудового договора. С учетом высказанных соображений целесообразно внести соответствующие коррективы в ТК РФ, регулирующий вопросы ученического договора. Дальнейшее реформирование трудового законодательства требует скорейшего принятия законов, которые предопределены Трудовым кодексом РФ, а также постановлений Правительства РФ по реализации положений ТК РФ. К ним относятся закон о пособиях по временной нетрудоспособности, закон о полной материальной ответственности за разглашение сведений, составляющих охраняемую законом тайну и др. Кроме того, в настоящее время в сфере трудовой деятельности имеется неоднозначный по содержанию большой нормативный массив, в котором значительное число нормативных правовых актов фактически утратило силу. Это обстоятельство серьезно затрудняет практику применения законов и других нормативных правовых актов, действующих на территории Российской Федерации. Согласно статье 423 ТК РФ впредь до приведения законов и иных нормативных правовых актов, действующих на территории РФ, в соответствии с Трудовым кодексом законы и иные правовые акты Российской Федерации, а также законодательные акты бывшего СССР, действующие на территории Российской Федерации, применяются постольку, поскольку они не противоречат ТК РФ. Таким образом, решение вопроса о применении того или иного нормативного правового акта зависит от самого правоприменяющего органа. В результате нередки ошибки, когда нормативные правовые акты применяют неуместно или не применяют, хотя ситуация того требует. Насколько сложно решить вопрос о соответствии того или иного нормативного правового акта Трудовому кодексу РФ, показывает решение Верховного суда РФ от 21 мая 2002 г. № 2 ГКПИ 2002-353. Этим решением был признан незаконным и недействующим пункт 9 Постановления ЦК КПСС, Совета министров СССР и ВЦСПС от 12 февраля 1987 г. № 194 “О переходе объединений, предприятий и организаций промышленности и других отраслей народного хозяйства на многосменный режим работы с целью повышения эффективности производства”, в частности, на том основании, что ТК РФ не предусматривает в числе дополнительных оплачиваемых отпусков отпуска за многосменный режим работы, а постановление Правительства РФ, которым был установлен такой отпуск, согласно статье 5 ТК РФ не может противоречить Трудовому кодексу. Вместе с тем имеются убедительные доводы и в пользу иного решения. Перечень дополнительных оплачиваемых отпусков, содержащийся в статье 116 ТК РФ, не носит исчерпывающего характера. Перечисляя их, данная статья указывает, что дополнительные оплачиваемые отпуска предоставляются и в других случаях, предусмотренных федеральными законами. Согласно же статье 423 ТК РФ изданные до введения в действие ТК РФ нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ и применяемые на территории Российской Федерации постановления Правительства СССР по вопросам, которые в соответствии с ТК РФ могут регулироваться только федеральными законами, действуют впредь до вступления в силу соответствующих федеральных законов. Поэтому можно сделать вывод, что дополнительные отпуска, предоставляемые на основании постановлений Правительства СССР, в частности дополнительные отпуска за многосменный режим работы, должны применяться впредь до принятия соответствующих федеральных законов. Во избежание неоднозначных решений в случаях применения нормативных правовых актов в сфере труда необходимо провести их инвентаризацию и отменить в кратчайшие сроки все акты, утратившие силу в связи с введением в действие ТК РФ. В ТК РФ имеется специальный раздел “Особенности регулирования труда отдельных категорий работников”, отражающий общую тенденцию развития трудового законодательства, который наряду с нормами, распространяемыми на всех работников, содержит положения, предусматривающие дифференциацию условий труда. Она определяется различными факторами: половозрастными особенностями (труд женщин, работников моложе 18 лет), природно-климатическими условиями (труд лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях), профессиональными особенностями (труд работников транспорта, педагогов), спецификой трудовой функции (труд руководителя организации) и иными особенностями. Основу дифференциации составляют нормы, частично ограничивающие применение общих правил по соответствующим вопросам либо предусматривающие для отдельных категорий работников дополнительные правила. Регулирование особенностей труда отдельных категорий работников Трудовым кодексом дает возможность значительно сократить нормативный массив за счет актов бывшего Союза. Так, раздел “Особенности регулирования труда отдельных категорий работников” включает в себя главу 45 “Особенности регулирования труда работников, заключивших трудовой договор на срок до двух месяцев” и главу 46 “Особенности регулирования труда работников, занятых на сезонных работах”, в связи с чем фактически утратили силу указы Президиума Верховного Совета СССР от 24 сентября 1974 г., которые регулировали труд временных работников и лиц, занятых на сезонных работах. Вместе с тем раздел “Особенности регулирования труда отдельных категорий работников” нуждается в дальнейшем расширении. Он не соответствует существующей в настоящее время дифференциации условий труда работников. Так, в ТК РФ выделены особенности регулирования труда работников, направляемых на работу в дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации, а также в представительства федеральных органов исполнительной власти и государственных учреждений Российской Федерации за границей, но в нем отсутствуют нормы, регулирующие особенности труда государственных служащих. Поэтому необходимо внести соответствующие дополнения в данный раздел.

Несомненно, что практика применения ТК РФ выявит и иные вопросы, требующие решения. Они составят неотъемлемую часть реформы трудового законодательства. Трудовой кодекс РФ — только первый этап этой реформы.

1. История и международный опыт организации социального страхования

В настоящее время системы социальной защиты действуют более чем в 170 странах мира. Каждая из них имеет свою специфичную систему, соответс­твующую уровню ее экономического и политического развития, историческому опыту и традициям, отображающим роль индивидуальной ответствен­ности, а также ответственности семьи, работодателей, общества в целом за благосостояние людей, попадающих в неблагоприятные условия. Наиболее распространенными видами социального страхования являются: пенсионное, медицинское, страхование от безработицы, от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.

Одна из самых продвинутых систем социального страхования с более чем 100-летней историей, — в Германии.

Она включает пять видов страхования: пенсионное; медицинское; от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний; по безработице; по уходу.

Пенсионное страхование состоит из трех уровней:

1) обязательное государственное пенсионное страхование;

2) обеспечение в старости от предприятий;

3) частная система пенсионного обеспечения.

Главным является первый уровень; второй и третий существенно дополняют его, хотя и не являются обязательными.

Тариф страховых взносов на обязательное пенсионное страхование – 19,1% начисленной заработной платы. Уплачиваются они равными долями нанимателем и наемным работником. Лица, не имеющие работодателя (например, самозанятые), платят весь страховой взнос сами.

Обязательная пенсионная система Германии, как и наша, является распределительной – текущие пенсионные расходы финансируются за счет страховых взносов работающих. В ней выплачиваются пенсии: по возрасту, в связи с утратой трудоспособности, в случае смерти кормильца.

В рамках разветвленной сети обеспечения старости в Германии большое значение придается пенсионному обеспечению от предприятий (в нашей системе такого обеспечения практически нет). Это широко практикуется крупными компаниями; на малых предприятиях, в торговле – значительно реже. Основные предпосылки его развития – крепкое экономическое положение и, что очень важно, налоговые льготы для предприятий, страхующих своих работников.

Обеспечение от предприятий дополняется страхованием жизни, как частной формой обеспечения старости. Несмотря на добровольный характер этого страхования, им сегодня пользуются 80% работающих, наиболее широко – самозанятые (87%). Доля выплат от этого вида страхования в общей сумме пенсионных выплат составляет более 20% и продолжает расти. Как показывает статистика, частная инициатива по обеспечению старости че­рез страхование жизни в Германии расширялась по мере ее экономического роста.

Система обязательного медицинского страхования в Германии (ОМС) введена в 1883 г. Основными ее задачами являются:

• ранняя диагностика заболеваний;

• медицинское обслуживание, включая денежные пособия по болезни;

• оказание услуг по реабилитации, цель которой – сохранение и поддержание здоровья;

• помощь по охране материнства и другие виды помощи;

• семейное страхование. Эта система функционирует независимо от государственного бюджета через самостоятельные страховые учреждения и ор­ганизации, которые финансируются за счет страховых взносов. Размер взносов — 14% заработка застрахованного и уплачиваются они равными долями нанимателем и застрахованным. Медицинские услуги оказываются в соответствии с состоянием здоровья застрахованного вне зависимости от суммы взносов. В системе ОМС Германии разработан подробный каталог оказываемых медицинских услуг.

В Германии существует также система частного медицинского страхования (ЧМС) для граждан, которые в силу своей деятельности или высоких до­ходов не подлежат обязательному медицинскому страхованию. Кроме того, ЧМС предлагает застрахованным в ОМС дополнительные услуги, которые не входят в ее каталог.

Закон о социальном страховании от несчастных случаев введен в Германии в 1884 г. и был первым законом такого рода в мире. Это страхование решает следующие задачи:

• профилактика несчастных случаев и профессиональных заболеваний;

• реабилитационные услуги после трудового увечья и при профзаболевании;

• выплата пенсий пострадавшим и пенсий при потере кормильца, а также других пособий.

Данный вид страхования осуществляется товариществами профессионального страхования, которые специализируются по отраслям производства. В их ведении находятся: несчастные случаи на производстве; травмы, полученные по пути на работу (с работы); профессиональные заболевания.

Действующей системой надбавок и скидок непосредственно вознаграждается стремление предприятия к обеспечению безопасности труда и защиты здоровья работающих. Максимальный страховой тариф – 6%.

Страхование по безработице в Германии действует с 1927 г. и включает:

• консультирование по выбору профессии;

• содействие в трудоустройстве;

• помощь в получении профессионального обучения, повышении квалификации по профессии и адаптации к новым условиям работы;

• предоставление услуг, по профессиональной реабилитации;

• проведение мероприятий по сохранению рабочих мест;

• изучение рынка труда и рынка профессий;

• выплату пособий по безработице, пособий по временному трудоустройству, помощи по безработице, а также денежной компенсации в случае банкротства предприятия.

Финансирование социального страхования по безработице осуществляется за счет страховых взносов нанимателей и наемных работников, уплачиваемых равными долями из общеустановленного размера – 6,5% от заработка.

Страхование по уходу – самый молодой вид социального страхования в Германии — введено в 1995 г. Основными задачами его являются: услуги по уходу на дому; уход за стационарными больными; обеспечение вспомогательными средствами по уходу и оказание технической помощи; организация курсов по обучению уходу за больными. Финансирование осуществляется за счет страховых взносов, уплачиваемых самим застрахованным. Размер страхового тарифа – 1,7% заработка.

Таким образом, максимальный суммарный тариф по всем видам социального страхования, уплачиваемый нанимателем, не превышает 26%.

Сравнивая системы социального страхования Беларуси и других стран, в частности Германии, можно найти в них некоторое сходство. Однако при более внимательном рассмотрении видно, что наша система сильно отличается от зарубежных, причем, увы, не в лучшую сторону. Более того, наметившиеся в последнее время пути ее развития, к большому сожалению, являются уходом от страховых принципов и возвратом к изжившей себя советской системе. Вопросы несовершенства отечественной системы, необходимость и пути ее реформирования требуют отдельного рассмотрения.

Отличительной чертой системы социальной защиты населения в США является децентрализация. Это проявляется в наличии и реализации разных социальных программ на разных уровнях: федеральном, штата, местном. Преимущества данной системы состоят в том, что она позволяет полностью и оперативно реализовывать социальные потребности людей практически в каждом регионе страны.

В США с 1935 г. Законом о социальном страховании были установлены два вида страхования — пенсии по старости и пособия по безработице, меры помощи некоторым категориям бедняков (в первую очередь инвалидам и сиротам), а со временем — пенсии при утрате кормильца, пособия по нетрудоспособности (не связанной с производственными травмами), медицинское страхование лиц в возрасте 65 лет и старше. Действие указанного закона распространяется также на рабочих и служащих частного сектора. Для железнодорожников, федеральных гражданских служащих, ветеранов войны и военнослужащих установлена особая система социального страхования. Вместе с тем государственным страхованием не охвачены сельскохозяйственные рабочие, работники мелких предприятий, поденщики и некоторые другие категории трудящихся.

Кроме общей федеральной программы, на уровне штатов существуют программы страхования на случай производственного травматизма или профессиональных заболеваний. Компенсация (за увечья на производстве, гибель и т.д.) достигает до 2/3 заработной платы, и в основном она (компенсация) выплачивается частными страховыми компаниями.

Что касается вспомоществования бедным, то оно получило распространение в стране с 60-х годов нашего века и нацелено на обеспечение гарантированного дохода, поддержку семей с детьми, престарелых, инвалидов, многодетных или неполных семей (где глава семьи женщина или безработный), нуждающихся в продовольственной, жилищной и медицинской помощи.

Гарантированный государством доход в США соответствует «черте бедности». Он систематически корректируется с учетом уровня инфляции и может быть увеличен за счет бюджетных средств штатов. Продовольственная помощь осуществляется главным образом путем предоставления нуждающимся продуктовых талонов. Их получают лица или семьи, доход которых не превышает 125% от дохода «черты бедности». Талоны предоставляются им бесплатно или по сниженным ценам. Другие формы продовольственной помощи — школьные завтраки, помощь матерям с детьми до 1 года и т.д.

Жилищные субсидии в США предоставляются семьям с низкими доходами, и их размер составляет в среднем 2000 долларов в год на семью.

Система государственного страхования в стране дополняется частными системами страхования, имеющими две формы — коллективную по месту работы и индивидуальную.

Частным пенсионным обеспечением, имеющим важное значение для большей части трудящихся страны (‘/3 из всех обеспеченных пенсиями), охвачено около 40 млн. рабочих и служащих. Пенсионные фонды складываются из взносов предпринимателей (свыше 90%), профсоюзов, неорганизованных рабочих и служащих. Отличие частной пенсии от государственной состоит в том, что она выплачивается рабочим и служащим после 10 лет непрерывного стажа в одной фирме, а государственная — независимо от места работы.

В США довольно широко распространены также дополнительные выплаты (оплата отпусков и больничных листов, дополнительных пособий по безработице, субсидии на продолжение образования и юридические услуги).

В США можно отметить как общие с другими странами, так и особенные приемы и формы социальной работы с различными категориями населения.

1. Этапы формирования системы пенсионного страхования в РФ

Пенсионная реформа является одной из самых сложных и болезненных проблем переходного периода. Неудачи в ее осуществлении ухудшают отношение населения к реформам в целом. Поэтому требования к пенсионной реформе повышенные: реформированная пенсионная система должна иметь прочную финансовую основу, не подверженную разрушению и должна повысить благосостояние всех лиц, которых она затрагивает.

Первая официальная попытка начать пенсионную реформу в России датируется 7 августа 1995 г., когда вышло постановление Правительства РФ №790 «О мерах по реализации концепции реформы пенсионного обеспечения». К работе был привлечен широкий круг специалистов. Международная организация труда (МОТ), Международная ассоциация социального обеспечения (МАСО), Федеральное ведомство страхования служащих ФРГ представили заключение, что «стратегия реформирования пенсионной системы выбрана правильно, отвечает мировому опыту». Критические замечания сводились «к отдельным элементам системы и к отсутствию достаточно разработанных механизмов ее формирования». Концепция реформы в общих чертах подразумевала трехуровневую систему. Часть намеченных мероприятий реформы была реализована. В частности была начата программа ввода персонифицированного учета. Но накопительные механизмы так и не были введены. Причиной стала проблема согласований между заинтересованными государственными структурами на этапе выбора конкретных механизмов. Концепция 1995 года была ориентирована на эволюционное изменение действующей пенсионной системы и не предусматривала резких изменений «правил игры» на пенсионном поле .

Дебаты вокруг пенсионной реформы на правительственном уровне привели к появлению в мае 1998 г. новой правительственной концепции, менее радикальной по сравнению с предыдущими, с более осторожным и длительным внедрением новых принципов. Концепция программы была подготовлена по заказу Минэкономики России группой экспертов Центра макроэкономических исследований, Института социологии, экономики и права и Московского центра Карнеги в рамках подготовки займа Всемирного банка на структурную перестройку системы социальной защиты. Долгосрочный этап предполагал создание многоуровневой системы пенсионного обеспечения, включающей: гарантированный государством всем нетрудоспособным гражданам социальный минимум (1-й уровень); обязательное пенсионное страхование (2-й уровень); дополнительные пенсии за счет негосударственных пенсионных фондов (3-й и последующий уровни).

Следующим документом является принятая постановлением Правительством РФ от 20 мая 1998 г. Программа пенсионной реформы. Августовский кризис 1998 года резко, на некоторое время, снизил актуальность накопительного и условно-накопительного подхода к реформированию пенсионной системы. Однако конфликт между различными группами интересов, представлений о механизмах дальнейшего социально-экономического развития России, а также сложившиеся условия в России не позволили довести до логического конца ни предложения, изложенные в Концепции 1995 года, ни мероприятия, предусмотренные Программой 1998 года.

Третья попытка была начата в ходе разработки новой правительственной программы в 2000 г. Так называемая «программа Грефа» имела специальный раздел, посвященный пенсионной реформе и механизмам введения накопительных принципов. В октябре 2000 г. на заседании Правительства Российской Федерации эти принципы были одобрены и стали приобретать первые конкретные очертания.

В данном документе предполагалось изменить принципы, на которых основывалась вся система пенсионного обеспечения, являющаяся основным механизмом системы социальной защищенности граждан после выхода на пенсию. Основные цели реформы выражены следующим образом: реализация прав граждан на пенсионное обеспечение, финансовая стабильность, создание предпосылок для устойчивого развития пенсионной системы, адаптация системы к развивающимся рыночным отношениям, рационализация и оптимизация условий предоставления и размеров пенсии и повышение эффективности пенсионной системы путем совершенствования системы управления.

Основу социальной политики государства в сфере распределения и потребления составляет гарантированный минимум жизненных благ. Поэтому, в новой пенсионной системе, единая базовая пенсия будет выполнять роль социальной гарантии пенсионерам в части обеспечения минимальных средств к существованию, а основу доходов пенсионеров составят фактически накопленные ими в период активной трудовой деятельности пенсионные права, причем сумма всех доходов застрахованного, учитываемая при определении размера трудовой пенсии, не будет ограничиваться, а при исчислении заработка будет приниматься во внимание весь период трудовой деятельности. Среди прочих принципов реформы пенсионной системы можно выделить обеспечения равных возможностей для разных возрастных когорт ныне работающих граждан.

Пенсионная система в Российской Федерации, как совокупность создаваемых государством правовых, экономических и организационных институтов и норм, имеющих целью предоставление гражданам материального обеспечения в виде пенсии, должна состоять из следующих частей:

Государственное пенсионное обеспечение – часть пенсионной системы, обеспечивающая за счет сумм единого социального налога, зачисляемых в федеральный бюджет, предоставление базовой части трудовых пенсий, базовой части пенсий инвалидам и иждивенцам умершего кормильца, за счет ассигнований из федерального бюджета – социальных пенсий нетрудоспособным гражданам в соответствии с законодательством, а также пенсий лицам, находившимся на федеральной государственной службе или привлеченным к исполнению государственных обязанностей.

Обязательное пенсионное страхование – часть пенсионной системы, обеспечивающая за счет обязательных страховых взносов предоставление страховой и накопительной частей трудовых пенсий наемным и самозанятым работникам, а также страховой части пенсий инвалидам и иждивенцам умершего кормильца.

Дополнительное пенсионное страхование и обеспечение – часть пенсионной системы, обеспечивающая в дополнение к государственному пенсионному обеспечению и обязательному пенсионному страхованию предоставление пенсий за счет накопленных добровольных взносов работодателей и застрахованных лиц.

Пенсионная реформа является одной из самых сложных и болезненных проблем переходного периода, так как затрагивает все слои общества. Это широкая программа, предполагающая решение, как неотложных текущих задач, так и проблем стратегического порядка, направленных на рационализацию и оптимизацию условий и норм пенсионного обеспечения. Неудачи в ее осуществлении определят на многие годы отношение населения к реформам в целом. И, на наш взгляд, с учетом того, что застрахованные будут максимально включены в процесс формирования и выплаты своей трудовой пенсии, система станет более понятна, что, безусловно, приведет к снижению социальной напряженности в стране. Таким образом, следствием пенсионной реформы должно явиться улучшение не только общей экономической, но и социальной ситуации в стране.

С 1 января 2002 г. пенсионная система России действует в новых институциональных рамках, заданных следующими законами:

• ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в РФ» (167-ФЗ от 15.12.2001);

• ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» (173-ФЗ от 17.12.2001);

• ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в РФ» (166-ФЗ от 15.12.2001);

• ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в РФ» (111-ФЗ от 24.07.2002);

• ФЗ «О дополнительных страховых взносах на накопительную часть трудовой пенсии и государственной поддержке формирования пенсионных накоплений» (56-ФЗ от 30.04.2008);

Эти законы устанавливают круг участников российской пенсионной системы, порядок формирования пенсионных прав и величину тарифов, виды, основания и размер пенсии, а также источники их финансирования.

Основными участниками пенсионной системы в соответствии с действующим с 2002 г. пенсионным законодательством выступают: работники, работодатели, государство, Пенсионный фонд России (ПФ), негосударственные пенсионные фонды (НПФ).

В соответствии с Законом о трудовых пенсиях трудовая пенсия работника складывается из трех частей: базовой, страховой (условно-накопительной) и накопительной.

Базовая часть пенсии устанавливается в фиксированном размере (450 руб.), дифференцированном по возрасту (900 руб. для лиц старше 80 лет), степени утраты трудоспособности (от 225 до 900 руб.), количеству иждивенцев.

Страховая часть зависит от суммы уплаченных взносов (в числителе) и ожидаемого периода выплаты пенсии (в знаменателе). Страховая и базовая часть в сумме не должны быть ниже 660 руб.

Основания для назначения страховой пенсии – возраст (остался неизменным – 60 лет для мужчин и 55 лет для женщин), наступление инвалидности или потеря кормильца. Пенсии за выслугу лет учитываются теперь в группе пенсий по старости. Существенно сокращены требования к стажу для назначения пенсии по старости: минимальный период страхового стажа ограничен 5 годами.

Учет ранее заработанных пенсионных прав производится по нормам ранее действовавшего законодательства с учетом ограничения на заработки в размере 1,2 по отношению к средней в экономике зарплате. Поскольку в новом законодательстве отсутствуют прямые ограничения на размер трудовой пенсии (кроме опосредованного влияния на нее регрессивной шкалы пенсионных отчислений), по мере увеличения в объеме пенсионного капитала прав, приобретенных в новой системе, дифференциация страховых частей пенсии будет расти. Для тех, кто уже получал пенсию на момент начала реформы, установлено, что после перерасчета размер пенсии не может быть ниже ранее назначенного.

Накопительная часть определяется делением суммы отчислений и инвестиционного дохода на ожидаемый период выплаты пенсии, однако точный механизм определения и выплаты накопительной части пенсии детально не прописан. Учитывая то, что в законе выплата накопительных пенсий планировалась только с 2012 г. (а затем этот срок был передвинут на 2022 г. ), Правительство полагало, что у него есть определенный временной резерв для принятия решения по данному вопросу.

Введение накопительного элемента сопровождалось рядом административных проблем, ставших предметом дискуссии первой половины 2002 г.

Во-первых, дифференциация пенсионных тарифов (по году рождения и заработной плате), направляемых в систему страховых и накопительных счетов, привела к увеличению транзакционных издержек для работодателей.

Во-вторых, распространение охвата пенсионной системой на малые предприятия и самозанятых привела к увеличению налогового бремени, ложащегося на последних.

Несмотря на то, что средства в накопительную систему уже начали поступать в 2002 г., институциональное устройство накопительного элемента было неочевидно. В окончательной редакции закона об инвестировании разрешен переход как в систему, созданную с участием негосударственных пенсионных фондов (далее по тексту НПФ), так и обратно, а все нормы, регулирующие участие НПФ в системе обязательных накоплений, вынесены в Закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный Закон «О негосударственных пенсионных фондах».

Специфической российской проблемой в социальной сфере вообще и пенсионной, в частности, является значительная доля инвалидов, численность которых в настоящее время приближается к 11 млн. человек, что составляет 7,3% от всего населения страны и почти 30% от общего числа получателей пенсий.

Другой особенностью российского пенсионного и трудового законодательства является возможность совмещения получения пенсий и продолжения работы. Каждый пятый российский пенсионер является работающим пенсионером. Общая их численность составляет почти 8 млн. человек.

В соответствии со статьей 7 ФЗ №167 «Об обязательном пенсионном страховании в РФ» застрахованными лицами являются граждане РФ, а также постоянно или временно проживающие на территории РФ иностранные граждане и лица без гражданства:

• работающие по трудовому договору или по договору гражданско-правового характера, предметом которого являются выполнение работ и оказание услуг, а также по авторскому и лицензионному договору;

• самостоятельно обеспечивающие себя работой (индивидуальные предприниматели, частные детективы, занимающиеся частной практикой нотариусы, адвокаты);

• являющиеся членами крестьянских (фермерских) хозяйств и некоторые другие.

К другим относятся:

• работающие за пределами территории Российской Федерации в случае уплаты страховых взносов в соответствии со статьей 29 настоящего Федерального закона, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации;

• являющиеся членами родовых, семейных общин малочисленных народов Севера, занимающихся традиционными отраслями хозяйствования;

• иные категории граждан, у которых отношения по обязательному пенсионному страхованию возникают в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Практически это означает, что под действие пенсионного страхования попадает все занятое население, включая как регулярно занятых, так и самозанятых, за исключением занятых в силовых ведомствах. Точная численность этой категории населения фиксируется в системе персонифицированного учета (СПУ), однако эти данные, как уже отмечалось, доступны для использования только ПФ.

1. Пути формирования института социального страхования

Система социального страхования органически связана с системой заработной платы, налоговой системой, политикой и состоянием на рынке труда, демографическим положением в настоящем и его прогнозным положением в будущем. Пока формирование системы социального страхования не увязано с указанными выше факторами, которые во многом определяют качественные ее характеристики – уровень пенсий и других страховых выплат, качество и объем услуг по лечению и оздоровлению трудящихся, построить эффективную систему социальной защиты в стране не удастся.

В этой связи необходимо разработать среднесрочную программу мер с целью завершения в ближайшие 5-8 лет формирования системы социального страхования в России, в увязке ее с реформами в системе заработной платы и налоговой системе. Такая программа мер позволит обеспечить преемственность и последовательность в работе правительства, министерства, ведомств, сообщества субъектов социального страхования (представителей работников, работодателей и страховщиков).

Необходимым и определяющим условием формирования институтов социального страхования является узаконение основных экономических механизмов (по сбору, распределению и перераспределению финансовых ресурсов). Центральный вопрос заключается в определении оптимальных для настоящего этапа пропорций между личным вкладом работника в отдельные государственные фонды социального страхования, увязанным с размером и объемом выплачиваемых пособий (принцип самоответственности), и долей средств, направляемой на перераспределение в пользу лиц с более низкими доходами и периодами страховых взносов.

Формирование системы обязательного социального страхования в стране требует концептуального и законодательного решения ряда крупных задач национального масштаба. Важнейшие среди них:

• разработка доктрины системы социального страхования для России (философии социального страхования и его места в системе социальной защиты населения, роли социальных субъектов в вопросах финансирования и управления);

• разработка методологических основ для формирования собственного правового поля социального страхования, имеющего четкие законодательные рамки, фиксирующие и недопускающие ему смешиваться с правовыми полями личного страхования, с одной стороны, и социальной помощью, с другой;

• разграничение функций и полномочий по организации и управлению системой и отдельными видами социального страхования основных социальных субъектов (работодателей, работников и государства), с ролевых их позиций страхователей, застрахованных, организующих и контролирующих органов;

• определение форм, уровней и механизмов реализации социальных гарантий, обеспечиваемых различными видами социального страхования;

• определение 4-5 правовых институтов социального страхования, которые бы включали все возможные виды страховых случаев и обеспечение координации их деятельности с целью плотного правового структурирования всех форм и видов защиты;

• определение финансовых механизмов видов социального страхования с учетом формирования оптимальной нагрузки субъектов страхования, увязанной с политикой заработной платы, доходов и налоговой политики в стране;

• определение инструментария и инфраструктуры управления социальным страхованием – модель актуарных расчетов, информационной базы, статуса актуарных центров и контрольных органов, медико-реабилитационных служб.

1. Финансовые основы пенсионной системы России

Бюджет Пенсионного фонда России (ПФР) является полностью автономной финансовой системой от государственного бюджета на всех уровнях федеративного устройства РФ (федеральном, субъектов Федерации и местном).

Бюджет ПФР должен быть сбалансирован по доходам и расходам за счет регулирования размера и условий уплаты тарифа страховых взносов различных категорий плательщиков, а также за счет прямого возмещения средств из федерального бюджета на покрытие текущего дефицита бюджета ПФР.

Доходная часть бюджета ПФР формируется исходя из тарифа страховых взносов для различных категорий плательщиков, установленных федеральным законодательством, а также за счет поступлений из федерального бюджета на финансирование выплаты социальных пенсий, «ветеранских», «чернобыльских», «военных» (кроме офицерского состава) и других пенсий.

Расходная часть бюджета ПФР формируется в полном соответствии с условиями исчисления размера пенсий по действующему пенсионному законодательству, как по старой (1990 г.), так и по новой (1998 г.) формулам.

Бюджет ПФР формируется строго базируясь на прогнозных бюджетных показателях на основании Бюджетного кодекса РФ, поскольку помимо трудовых пенсий из бюджета ПФР выплачиваются социальные пенсии и пенсии военнослужащим,

пострадавшим от чернобыльской катастрофы и другие выплаты, финансируемые за счет федерального бюджета.

Бюджет ПФР в соответствии с законодательством о бюджетной системе и бюджетном процессе формируется, утверждается и исполняется в непосредственной взаимоувязке с федеральным бюджетом на соответствующий финансовый период и с бюджетами других государственных социальных внебюджетных фондов. В первую очередь, это относится к бюджету Государственного фонда занятости РФ в части возмещения расходов ПФР на выплату досрочных пенсий (безработным).

1. Организационная структура и управление пенсионной системы

ПФР является самостоятельным финансово-кредитным учреждением, осуществляющим свою деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации. ПФР образован в целях государственного управления финансами пенсионного обеспечения в Российской Федерации.

ПФР выполняет отдельные банковские операции в порядке, установленном действующим на территории Российской Федерации законодательством о банках и банковской деятельности.

ПФР и его денежные средства находятся в государственной собственности Российской Федерации. Денежные средства ПФР не входят в состав бюджетов, других фондов и изъятию не подлежат.

Главные функции ПФР:

• целевой сбор и аккумуляция страховых взносов, а также финансирование расходов, предусмотренных пунктом 6 настоящего Положения;
• организация работы по взысканию с работодателей и граждан, виновных в причинении вреда здоровью работников и других граждан, сумм государственных пенсий по инвалидности вследствие трудового увечья, профессионального заболевания или по случаю потери кормильца;
• капитализация средств ПФР, а также привлечение в него добровольных взносов (в том числе валютных ценностей) физических и юридических лиц;
• контроль с участием налоговых органов за своевременным и полным поступлением в ПФР страховых взносов, а также контроль за правильным и рациональным расходованием его средств;
• организация и ведение индивидуального (персонифицированного) учета застрахованных лиц в соответствии с Федеральным законом «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования», а также организация и ведение государственного банка данных по всем категориям плательщиков страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации (России);
• межгосударственное и международное сотрудничество Российской Федерации по вопросам, относящимся к компетенции ПФР;
• участие в разработке и реализации в установленном порядке межгосударственных и международных договоров и соглашений по вопросам пенсий и пособий;
• изучение и обобщение практики применения нормативных актов по вопросам уплаты в ПФР страховых взносов и внесение в Верховный Совет Российской Федерации предложений по ее совершенствованию;
• проведение научно-исследовательской работы в области государственного пенсионного страхования;
• разъяснительная работа среди населения и юридических лиц по вопросам, относящимся к компетенции ПФР.

Средства ПФР в полном объеме должны направляться на выплату установленных федеральным законодательством, межгосударственными и международными договорами государственных пенсий, в том числе гражданам, выехавшим за пределы Российской Федерации, а также на финансовое и материально-техническое обеспечение текущей деятельности ПФР и его органов, включая персонифицированный учет плательщиков и застрахованных граждан.

Формирование единой организационно-управленческой структуры ПФР (единая пенсионная служба).

Помимо самого Фонда в настоящее время организационная структура пенсионной системы включает в себя:

• региональные отделения ПФР в субъектах Федерации;
• региональные органы социальной защиты населения, осуществляющие непосредственное назначение и выплату пенсий получателям;

Центральный банк России, через расчетно-кассовые центры которого ПФР осуществляет основной объем своих финансовых операций и в отделениях которого имеет свои счета;

региональные отделения Сбербанка;

Федеральную службу почтовой связи, через отделения которой осуществляются практически все виды пенсионных выплат.

Основной задачей регионального отделения ПФР является организация сбора страховых взносов и финансирования органов социальной защиты населения, осуществляющих непосредственную выплату пенсий.

В пятнадцати регионах России (Республики Ингушетия, Калмыкия, Коми, Марий Эл, Татарстан, Якутия (Саха), Тыва, Чеченская Республика, Агинский Бурятский, Ненецкий автономные округа, Белгородской, Ленинградской, Московской, Новосибирской областях) в настоящее время на базе региональных отделений ПФР создана Единая пенсионная служба, охватывающая все процессы пенсионного обеспечения от сбора страховых взносов до выплаты пенсий.

При этом функции непосредственного назначения и выплаты пенсий получателям, ранее находившиеся в ведении органов социальной защиты, переданы в органы Единой пенсионной службы.

Районные отделения собирают страховые взносы и размещают их на своих банковских счетах, после чего средства переводятся из районов на региональный уровень, а затем спускаются в районы для осуществления платежей. Затем на местах с банковских счетов районного управления средства переводятся либо в местные учреждения социальной защиты населения, которые затем выплачивают пенсии, либо, в тех регионах, где создана Единая пенсионная служба, районные управления сами осуществляют выплату пенсий.

В том случае, если регионы собирают больший доход, чем им требуется на собственные нужды (регионы — доноры), излишек переводится региональным отделением в центр, где аккумулируются аналогичные средства из других регионов. Эти средства затем направляются в другие регионы, которым требуются дотации для выполнения своих обязательств по пенсионным платежам.

Финансовые потоки между элементами пенсионной системы выглядят следующим образом:

Собранные с работодателей, работников и индивидуальных предпринимателей страховые взносы через банк плательщика поступают в региональные отделения ПФР откуда через Центральный Банк или банк, уполномоченный Цен-тральным Банком, поступают в органы социальной защиты, осуществляющие выплату пенсий пенсионерам. Выплата производится тремя службами: через почту, сберегательные кассы и альтернативные службы доставки. Причем, на почту приходится 80-82% от общего объема доставляемых пенсий, на сберегательные кассы — 10-15%, на альтернативные службы доставки — 4-5%. Собственные средства от региональных отделений доноров поступают помимо органов социальной защиты в Централизованный фонд, где аккумулируются для последующего перераспределения в дотационные регионы.

В отличие от вышеуказанных отделений ПФР Единая пенсионная служба полученные от плательщиков и из Централизованного фонда средства, направляет в Службу по назначению пенсий. Оттуда через почту, сберегательные кассы и альтернативные службы доставки идет выплата пенсий пенсионерам. При этом на почту приходится 60-75% доставки, на сберегательные кассы — 10-15%, на альтернативные службы доставки — 15-20% от общего объема доставляемых пенсий.

Признание ПФР федеральной государственной собственностью — особенность России. Обычно подобные фонды не объявляются государственной собственностью, даже федеральной. Они, как правило, рассматриваются как собственность самих застрахованных и работодателей со строго целевым назначением, исключающим какое-либо иное использование средств Фонда и тем более их изъятие государством.

В дальнейшем при стабилизации политической и экономической ситуации в стране предполагается создать орган управления Фондом из лиц наемного труда (застрахованных), работодателей (предпринимателей), представителей независимых профсоюзов и государства.

1. Основные принципы и перспективные направления реформирования пенсионной системы РФ

В ходе пенсионной реформы, проведенной в 2002 г., сформирована современная российская пенсионная система, составными частями которой являются:

• государственное пенсионное обеспечение;

• обязательное пенсионное страхование;

• негосударственное пенсионное обеспечение (страхование).

Введен накопительный компонент, полноправными участниками которого стали негосударственные пенсионные фонды. Усилены страховые принципы в системе обязательного пенсионного страхования – размер значительной части трудовой пенсии поставлен в зависимость от объема страховых взносов, уплачиваемых в течение трудовой деятельности. Введены механизмы сохранения пенсионных прав граждан, приобретенных до реформы – с учетом трудового стажа и заработка до 1 января 2002 года.

Что касается анализа состояния негосударственного пенсионного обеспечения, являющегося частью пенсионной системы страны, то можно отметить, то идет рост числа вкладчиков и участников негосударственных пенсионных фондов, в которых 6,66 млн. человек добровольно формируют пенсионные накопления (6,8% экономически активного населения России), более 1 млн. человек получают негосударственную пенсию. За период 1998–2006 гг. вкладчиками перечислено в фонды свыше 219 млрд. рублей. Чистый инвестиционный доход от размещения средств пенсионных резервов за эти годы составил суммарно более 250 млрд. рублей. При этом 3,27 млн. человек перевели средства обязательных пенсионных накоплений из Пенсионного фонда Российской Федерации в негосударственные пенсионные фонды.

Проблемы развития пенсионной системы

Анализ долгосрочных перспектив пенсионного обеспечения граждан показывает, что если не предпринимать никаких дальнейших действий по развитию пенсионной системы, то:

— трудовая пенсия по старости до 2050 года не будет превышать 1,6–1,7 прожиточных минимумов пенсионера – т.е. уровня, который планируется достичь к концу 2009 года;

— материальное обеспечение 14–15% пенсионеров будет ниже прожиточного минимума даже с учетом предоставляемых мер социальной поддержки;

— доходы обязательного пенсионного страхования в составе единого социального налога будут систематически снижаться по отношению росту фонда оплаты труда, и к 2050 году потребность в средствах на выплату страховой части трудовых пенсий на 86% должна будет обеспечиваться за счет федерального бюджета;

– соотношение назначаемых трудовых пенсий с прежним заработком также будет систематически снижаться: после 2020 года, например 3/4 работников будут иметь заработок свыше 600 тыс. рублей в год и зарабатывать права на будущую пенсию по старости не более 18% прежнего заработка;

– расходы на выплату пенсий сократятся с нынешнего невысокого для мировой практики показателя 4,6% ВВП (среднеевропейский показатель 12% ВВП) до 1,6% ВВП притом, что доля пенсионеров по старости увеличится с 26% до 34% населения страны.

Разумеется, такое прогнозируемое перераспределение ресурсов не в пользу пенсионеров и системное ухудшение их положения не может являться целью государственной социальной политики в сфере пенсионного обеспечения. Также государственная политика не может сводиться к ежегодному обсуждению того, какой именно объем средств федерального бюджета необходимо направлять на покрытие дефицита Пенсионного фонда.

Поэтому Правительство в рамках подготовки Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года с учетом бюджетных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 9 марта 2007 года и от 23 июня 2008 года предложило целевые ориентиры развития пенсионной системы и конкретные механизмы их достижения.

А создание для застрахованных лиц, полностью подпадающих под действие «новой» пенсионной системы условий для получения трудовой пенсии по старости на уровне 40% утраченного заработка, на который начислялись страховые взносы, соответствует международным стандартам – Конвенции №102 Международной организации труда. Размер трудовой пенсии по старости по-прежнему будет определяться объемом уплаченных страховых взносов, отраженных на индивидуальном лицевом счете, и ожидаемым периодом ее выплаты. Более того, мы не предполагаем каким-либо искусственным образом повышать размер пенсии до 40% прежнего заработка лицам, которые ограничились лишь незначительным участием в системе обязательного пенсионного страхования, и перераспределять в их пользу средства на обеспечение минимального норматива. Это было бы несправедливо по отношению к большей части граждан, уплачивающих взносы в течение 30–40 лет. А что касается развития негосударственного пенсионного обеспечения, то здесь в качестве целевого ориентира предлагается достижение размеров резервов негосударственных пенсионных фондов 15–20% от стоимости капитализации в 2020 г. Этого достаточно для обеспечения участников фондов (не менее 10% экономически активного населения) негосударственной пенсией в размере до 15% средней заработной платы в стране в ценах 2020 года. В рамках негосударственного пенсионного обеспечения за счет добровольных взносов работодателя и работников должна решаться задача замещения негосударственной пенсией до 40% прежнего заработка, в части превышающей заработок, утрата которого страхуется в системе обязательного пенсионного страхования.

Меры по развитию пенсионной системы

Для решения задач развития пенсионной системы и формирования механизмов достижения целевых ориентиров, а также механизмов устойчивого функционирования пенсионной системы предлагается следующий комплекс мер.

1) повышение уровня пенсионного обеспечения лиц старшего поколения и ликвидация бедности среди пенсионеров за счет:

Первое – увеличения денежной оценки (валоризации) пенсионных прав, приобретенных к моменту начала пенсионной реформы, позволяющей повысить страховую часть трудовой пенсии нынешним пенсионерам, имеющим продолжительный «дореформенный» трудовой стаж и по возрастным ограничениям не способным заработать существенную часть трудовой пенсии по новым правилам.

Здесь стоит подчеркнуть, что средний размер повышения пенсий за счет этой меры составит в 2010 году 1700 руб.

И валоризация будет проводиться в отношении всех лиц, имевших хотя бы месяц трудового стажа и заработок до 01.01.2002 г., при назначении трудовой пенсии с учетом денежной оценки дореформенных пенсионных прав (т.е. приблизительно до 2042–44 года).

Второе – установления принципа назначения социальной пенсии соответствующего вида, если размер трудовой пенсии в совокупности с иными мерами социальной поддержки не обеспечивает пенсионеру прожиточный минимум в Российской Федерации, и адресного доведения размера совокупной выплаты неработающим пенсионерам до указанной величины (установления социальной доплаты).

Третье – финансирования указанного повышения страховой части трудовой пенсии в связи с валоризацией и социальной доплаты за счет средств федерального бюджета;

2) усиление страховых принципов предоставления трудовых пенсий за счет:

Первое – перевода базовой части трудовой пенсии в систему обязательного пенсионного страхования, финансируемую за счет средств страховых взносов, и индексации в составе страховой части трудовой пенсии с учетом роста доходов Пенсионного фонда Российской Федерации в расчете на одного пенсионера, но не свыше роста среднемесячной начисленной заработной платы, при этом трудовая пенсия (до появления первых назначений ее накопительной части) будет состоять только из страховой части и будет увеличиваться по единым, понятным для нынешних пенсионеров правилам, опережая рост цен.

Второе – установления начиная с 2015 года зависимости размера базовой составляющей страховой части трудовой пенсии по старости от продолжительности страхового стажа в момент ее назначения, в том числе установления принципа снижения ее размера на 3% за каждый год, недостающий до нормативной продолжительности страхового стажа (30 лет), и повышения на 6% за каждый год, превосходящий указанную нормативную продолжительность.

Сегодня 2/3 пенсионеров имеют стаж, превышающий 30 лет. При сохранении этой пропорции большинство пенсионеров, которым пенсия будет назначаться впервые начиная с 2015 года, смогут увеличить размер трудовой пенсии с учетом страхового стажа.

3) изменение источников финансирования системы обязательного пенсионного страхования и создание условий для формирования пенсионных прав застрахованных лиц в необходимом объеме, предусматривающее:

Первое – увеличение тарифа страховых взносов, учитываемых на индивидуальных лицевых счетах граждан и определяющих объем приобретаемых пенсионных прав, с 14 процентных пунктов до 16;

Именно такой размер тарифа взносов, учитываемый на индивидуальном лицевом счете, за 30 лет уплаты взносов с учетом базовой составляющей страховой части трудовой пенсии и накопительной частью позволит достичь размера трудовой пенсии не менее 40% прежнего заработка, на который начисляются страховые взносы, в реальном выражении. Прежние заработки за соответствующий период переводятся в цены года назначения пенсии, и с их усредненной величиной сопоставляется размер назначаемой пенсии по старости.

Сегодня индивидуально учитываемые взносы в размере 14% уплачиваются в составе единого социального налога (20% на пенсионные цели). При этом с заработков сверх 280 тыс. руб. в год взносы уплачиваются в размере 5,5%, с заработка сверх 600 тыс. руб. в год не уплачиваются. Это означает, что за 30 лет уплаты взносов с учетом базовой части пенсии невозможно «заработать» право на пенсию по старости, выплачиваемую в среднем 19 лет, превышающую 32–34% прежнего заработка в пределах 280 тыс. руб. в год. Для заработков сверх 280 тыс. рублей – втрое меньший показатель замещения этих заработков будущей пенсией. Однако просто скорректировать ставку и границы взноса в составе налога недостаточно. Налог по своей природе является безвозмездным платежом. С объемом его уплаты невозможно связать выплаты по обязательному социальному страхованию, основным принципом которого является эквивалентность взносов и страховых выплат. В рамках налоговых платежей не может быть реализован принцип равенства прав застрахованных лиц и обязанностей страхователей, а также принцип достаточности взносов для предоставляемого страхового обеспечения. Поэтому предлагается восстановить страховой источник финансирования обязательного пенсионного страхования в качестве основного.

Второе – прекращение взимания страховых взносов с заработка, превышающего первый порог регрессии (в условиях 2008 года – 280 тыс. руб. в год, или около 135% среднемесячной начисленной заработной платы в стране), определение указанной величины в качестве предельного размера годового заработка, на который начисляются страховые взносы, и введение ежегодной индексации этого предельного размера в связи с ростом средней заработной платы. Заработок 82% работников не превышает 135% среднемесячной заработной платы в стране. При ежегодной индексации предела для начисления страховых взносов по росту средней заработной платы в системе обязательного социального страхования всегда будут полностью охватываться заработки 82% работников. Страхование утраты заработка остальных 18% работников в части, превышающей 135% среднего в стране, на случай утраты ими трудоспособности должна осуществляться за счет средств работодателя или работников вне рамок обязательного страхования – в системе негосударственного пенсионного обеспечения и в рамках иных формах добровольного страхования.

Третье – введение солидарной части тарифа страховых взносов, которая в совокупности со средствами Фонда национального благосостояния и трансфертами из федерального бюджета должна обеспечивать исполнение солидарных обязательств в системе обязательного пенсионного страхования, целевой источник финансирования которых в настоящее время отсутствует.

Четвертое – установление единого для всех организаций и работодателей тарифа страховых взносов, независимо от отраслевой принадлежности, а также установление переходного периода до 2015 года, в течение которого для организаций в сфере высоких технологий и сельского хозяйства, применяющих специальные режимы налогообложения или имеющих льготы по уплате ЕСН, часть увеличенного тарифа страховых взносов компенсируется за счет средств федерального бюджета, с поэтапным снижением размера компенсации .

Стоимость страхового года определяется как тариф, умноженный на минимальный размер оплаты труда и на 12 месяцев. Минимальный размер оплаты труда начиная с 01.01.2009 будет устанавливаться на уровне прожиточного минимума трудоспособного населения, как это предусмотрено в Трудовом кодексе Российской Федерации (4330 руб.). В 2010 году стоимость страхового года в системе обязательного пенсионного страхования составит около 16000 руб. Такой должна быть установлена годовая величина обязательного платежа в фиксированном размере для индивидуальных предпринимателей и приравненных к ним категорий самозанятых граждан (сегодня 150 руб. в месяц, или 1800 руб. в год). Для взносов страхователей эта мера будет носить страховочный характер, поскольку зарплата не может быть ниже минимального размера оплаты труда.

В сравнении с зарубежными странами тариф взносов на обязательное пенсионное страхование в размере 26% не является сколько-нибудь чрезмерным. Общий объем отчислений на все виды социального страхования в развитых европейских странах составляют 44–50%, при этом в среднем более 2/3 страхового тарифа приходится на работодателя, менее трети – на работников. В российских условиях вопрос об участии работников в формировании средств обязательного социального страхования ставить преждевременно. Для этого необходимо достижение, по крайней мере, европейского уровня оплаты труда (минимальный при полной занятости – свыше 1100 евро в пересчете на месяц (пересчет с почасового минимального норматива), средний – более 1500 евро в месяц). Кроме того, надо иметь ясные ответы, что даст система обязательного социального страхования сверх действующих норм, если работникам будет предложено участвовать в ее финансировании.

4) совершенствование накопительной составляющей пенсионной системы за счет:

– стимулирования добровольного формирования гражданами пенсионных накоплений в системе обязательного пенсионного страхования при софинансировании за счет средств Фонда национального благосостояния;

– введения механизмов, гарантирующих передачу в негосударственные пенсионные фонды и управляющие компании по выбору застрахованного лица сумм страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии, начисленных, но своевременно не уплаченных страхователем;

– расширения инвестиционного портфеля государственной управляющей компании в целях предоставления возможности повышения доходности инвестирования средств пенсионных накоплений до уровня, не ниже роста цен, при условии обеспечения надежности этих вложений.

Реализация мер по развитию пенсионной системы должна сопровождаться масштабной информационной кампанией, с целью побудить работающих граждан к активному участию в формировании своих пенсионных прав на будущую пенсию и дать объективную информацию о состоянии и перспективах пенсионного обеспечения.

1. Пенсионный фонд России, роль в социальной политике

Среди всех субъектов пенсионного страхования ведущее место принадлежит Пенсионному фонду России.

Пенсионный фонд – самостоятельное финансово-кредитное учреждение, осуществляющее государственное управление финансами пенсионного обеспечения в стране.

Пенсионный фонд РФ образован 22 декабря 1990 года посредством выделения из Фонда государственного социального страхования СССР. Учредителем Пенсионного фонда РФ являлся Верховный Совет РСФСР. Пенсионный фонд РФ подконтролен и подотчетен Государственной Думе Российской Федерации, которая утверждает и годовой бюджет Пенсионного фонда РФ, и отчет о его исполнении.

Пенсионный фонд РФ выполняет отдельные банковские операции в порядке, установленном действующим на территории Российской Федерации законодательством о банках и банковской деятельности.

Пенсионный фонд РФ и его денежные средства находятся в государственной собственности Российской Федерации. Денежные средства ПФР не входят в состав бюджетов, других фондов и изъятию не подлежат.

Через Пенсионный фонд РФ проходит значительная часть финансовых ресурсов в стране: на 1999 год бюджет Пенсионного фонд РФ был установлен в размере 244,5 млрд.рублей, что сопоставимо с поступлениями в федеральный бюджет на тот же год основных налогов и сборов, таких как налог на добавленную стоимость, налог на прибыль, подоходный налог с физических лиц, платежи за пользование природными ресурсами, вывозные таможенные пошлины вместе взятые (поступление которых на 1999 год установлено в сумме 245,2 млрд.рублей). Доходы Пенсионного фонд РФ запланированы на 1999 год всего лишь на 38,8% меньше всех налоговых поступлений в федеральный бюджет и составляют 6,1% планируемого на 1999 год валового внутреннего продукта страны, что является значительной величиной.

Формированию доходной базы Пенсионного фонд РФ отведено ключевое место в российской системе государственного социального страхования: в общей совокупности страховых начислений на оплату труда, максимальный размер которых в РФ установлен в размере 35,6% суммы начисленной заработной платы, тариф, уплачиваемый в Пенсионный фонд составляет 28%, или четыре пятых всех страховых отчислений из заработной платы, что подчеркивает то значение, которое уделяется в нашей стране организации пенсионного обеспечения и большую важность Пенсионного фонд РФ над остальными тремя государственными внебюджетными фондами, входящими в общую систему социальных внебюджетных фондов России.

Пенсионное обеспечение в условиях рыночных преобразований и кризиса экономики

становится важной социальной гарантией для человека. Пенсионное

законодательство преломляется в условиях района, выходя на нужды конкретного

человека с его характеристиками. Специфика пенсионного обслуживания в

отдельных территориях зависит от социально-экономических и климатических

условий проживания, демографии, народнохозяйственных функций, отраслей

спецификации, миграционных потоков и т.д.

Пенсионный фонд имеет огромное влияние на экономику страны, так как главной целью его является – обеспечить заработанный человеком уровень жизненных благ путем перераспределения и накопления средств во времени и в пространстве – где бы человек ни жил, он своим трудом и прошлыми социальными отчислениями гарантирует себе определенный прожиточный уровень в будущем.

Пенсионный фонд своими средствами обеспечивает выплату ежемесячных пособий, пенсий людям которые в силу определенных обстоятельств не могут обеспечить свое проживание, в том числе пенсионеров. Так, средства расходуются на выплаты государственных пенсий, пенсий инвалидам, военным, компенсации пенсионерам, пособий для детей в возрасте от 1,5 до 6 лет и на многие другие социальные цели. Таким образом, определяется его важное социальное значение.

Пенсионный фонд РФ должен обеспечивать сбор страховых взносов, необходимых для финансирования выплат государственных пенсий. Выплачиваемые пенсионные пособия все меньше отвечают своему социально-экономическому значению – обеспечивать достойный уровень жизни людям не имеющим трудовых доходов. Таким образом, можно сделать вывод, что выполнение социальных целей государства является основной задачей Пенсионного фонда РФ, и что такая задача только ему под силу, так как бюджет Российской Федерации не справляется даже с собственными задачами и переложение такой задачи на его плечи оказалось бы непосильной ношей для него.

Руководство Пенсионного фонда России осуществляет Правление и его постоянно действующий орган — Исполнительная дирекция. Дирекции подчиняются отделения в республиках в составе РФ, отделения в национально — государственных и административно-территориальных образованиях. На местах (в городах, районах) имеются уполномоченные Фонда. Отделения обеспечивают организационную работу по сбору взносов на социальное страхование, финансирование органов социального обеспечения, региональных программ социального обеспечения, а также контроль за расходованием средств.

Пенсионный фонд РФ является самостоятельным финансово — кредитным учреждением, однако эта самостоятельность имеет свои особенности, и существенно отличается от экономической и финансовой самостоятельности государственных, акционерных, кооперативных, частных предприятий и организаций. Как уже было сказано выше, ПФ РФ организует мобилизацию и использование средств фонда в размерах и на цели, регламентированные государством. Государство также определяет уровень страховых платежей, принимает решение об изменениях структуры и уровня денежных социальных выплат.

1. Государственная политика в сфере безопасности труда

Основной целью управления безопасностью труда является организация работы по обеспечению безопасности, снижению травматизма и аварийности, профессиональных заболеваний, улучшению условий труда на основе комплекса задач по созданию безопасных и безвредных условий труда.

Безопасностью труда называют состояние условий труда, при котором исключено воздействие на работающих опасных и вредных производственных факторов. Условия труда — это совокупность факторов производственной среды, оказывающих влияние на здоровье и работоспособность человека в процессе труда.

Задачи:

• создание системы законодательных и нормативных правовых актов в области охраны труда;
• надзор и контроль за соблюдением законодательных и нормативно правовых актов;
• оценка и анализ условий и безопасности труда, которые выявляет аттестация рабочих мест по условиям труда;
• анализ состояния травматизма и заболеваемости, расследование и учет несчастных случаев на производстве;
• обучение и инструктирование работающих правилам и требованиям безопасности;
• разработка мероприятий по улучшению условий труда и обеспечению норм и правил безопасности труда.

Законодательство РФ о труде и об охране труда. Основной спецификой законодательства РФ в области охраны труда является то, что централизованные нормы трудового законодательства устанавливают необходимый минимум правовых мер по охране труда, а в конкретных соглашениях и договорах этот минимум конкретизируется.

Законодательство о труде и об ОТ имеет развитую систему на международном, федеральном и региональном уровнях. Трудовое законодательство закрепляет и конкретизирует систему трудовых прав и свобод, регулирует отношение работников и работодателей, возникающие в связи с заключением и реализацией трудовых договоров, коллективных договоров и соглашений.

Законодательство об ОТ устанавливает правовые основы регулирования отношений в области ОТ между работниками, работодателями, государственными органами, органами местного самоуправления, общественными организациями, обеспечивает реализацию государственной политики в области ОТ и направлено на создание условий труда, соответствующих требованиям сохранения жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности.

Законодательство РФ о труде и об ОТ основывается на Конституции РФ и состоит из федеральных законов (ФЗ) и иных нормативных правовых актов РФ, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ. В перечень основных законодательных актов РФ входят:

• Конституция РФ;
• Трудовой кодекс Российской Федерации;
• 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний»;
• 17-ФЗ «О страховых тарифах на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваниях»;
• 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»;
• 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»
• 52-ФЗ « О санитарно — эпидемиологическом благополучии населения». Статьи 25-27, 34, 55;
• 69-ФЗ «О пожарной безопасности»
• 2490-1-ФЗ «О коллективных договорах и соглашениях»;
• 184-ФЗ «О техническом регулировании»;
• 14-ФЗ от 26.01.1996 г. «Гражданский Кодекс РФ»;
• Кодекс РФ об административных правонарушениях;
• Уголовный Кодекс РФ.

В субъектах РФ законодательство о труде и об ОТ составляют Конституции или Уставы субъектов РФ, законы об ОТ, о социальном партнёрстве, об организации местного самоуправления, об объединениях работодателей.

Государственная политика в области ОТ в России основана на следующих принципах:

• Направленность деятельности всей системы управления ОТ на предупреждение производственного травматизма и профессиональной заболеваемости;
• Обеспечение гарантий прав работников на ОТ;
• Научная обоснованность требований, предъявляемых к ОТ, содержащихся в законодательстве РФ, межотраслевых и отраслевых правилах по ОТ, а также в правилах безопасности, санитарных и строительных нормах и правилах, государственных стандартах, организационно-методических документах и инструкциях по ОТ;
• Планирование мероприятий по ОТ и их обязательное финансирование на всех уровнях управления;
• Обязательное социальное страхование работников от несчастных случаев на производстве и профзаболеваний.

Основные цели государственной системы управления ОТ:

Реализация и совершенствование государственной политики в области ОТ;

Создание безопасных условий труда на предприятиях всех форм собственности;

Защита законных интересов работников, пострадавших от несчастных случаев на производстве или получивших профессиональные заболевания;

Обеспечение эффективного взаимодействия и сотрудничества субъектов социально-трудовых отношений в решении вопросов ОТ — работодателей, объединений работодателей, государственных органов, органов местного самоуправления, профессиональных союзов в лице их соответствующих органов, объединений и иных уполномоченных работниками представительных органов; Полномочия федеральных органов исполнительной власти в области ОТ распределяет Правительство РФ, устанавливая их в утверждаемых нормативных правовых актах (положения о соответствующих федеральных органах исполнительной власти, акты, регулирующие взаимоотношения между федеральными органами исполнительной власти).

К числу федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих управление ОТ, относится, прежде всего, Минздавсоцразвития (ранее Минтруда) РФ, в структуре которого образован Департамент условий и ОТ.

В соответствии с указанным Положением одной из основных задач Минздавсоцразвития (ранее Минтруда) РФ является разработка предложений и реализация основных направлений и приоритетов государственной социальной политики, в том числе по улучшению условий и ОТ.

1. Основные положения Концепции повышения уровня и качества жизни

Цель Концепции — восстановление в ближайшее десятилетие для большинства населения уровня жизни, достигнутого на рубеже 90-х гг., а также формирование нового качества жизни, соответствующего социальной рыночной экономике Пре образования условий жизни должны быть направлены на решение следующих основных задач:

• повышение реальной цены рабочей силы, активизация мотивов и стимулов к труду и предпринимательской деятельности, восстановление в новых условиях связи доходов с ростом производительности труда и результативности предпринимательства;

• недопущение дальнейшего разрушения минимальных социальных гарантий населения. Обеспечение всем нуждающимся прожиточного минимума за счет активной государственной политики перераспределения доходов;

• переход от частичной стабилизации уровня жизни населенна к стабилизации в основном (у основных социальных групп; по большинству компонентов уровня жизни; в преобладающей части регионов).

Это потребует: эффективного государственного регулирования рынка труда ид прежде всего, занятости. Государственное регулирование рынка труда необходимо рассматривать не в узком смысле (как соотношение числа вакансий и лиц, ищущих работу), а как комплексную проблему включения индивидуального труда в процесс общественного воспроизводства. Демографические факторы прямо воздействуют на рынок труда и цену рабочей силы, определяют специфику рынка труда в условиях снижения рождаемости и старения населения, а также притока рабочей силы из стран ближнего зарубежья.

Занятость необходимо увязывать с балансами трудовых ресурсов и рабочих мест. Необходимо определять параметры обеспечения полной занятости, охарактеризовать требования к повышению ее эффективности; масштабы и формы не полной занятости, которая является важным условием эффективности занятости. Потребуется проанализировать тенденции поведения населения на рынке труда и

изменения в структуре занятости в зависимости от динамики различных форм собственности, источников и уровня доходов населения, особенно от политики в области оплаты труда, доходов от капитала и предпринимательской деятельности. Закон о занятости населения, нужно сориентировать не на социальную поддержку безработных, а на расширение современных сфер приложения труда, повышение его производительности, опережающее профессиональное обучение и переподготовку работников.

Важное место должно быть отведено системе мер по регулированию безработицы, определению ее естественного уровня, масштабов, обусловленных спадом производства, в том числе скрытой части. Пути преодоления безработицы, вызванной падением производства, зависят от особенностей отдельных категорий населения, особенно женщин и молодежи. Уменьшению женской безработицы может способствовать введение гибких форм занятости. Для молодежи решение этой проблемы может быть достигнуто на основе расширения сферы образовательных услуг. Социальная защита безработных должна опираться на профессиональную переподготовку и участие в общественных работах на период временной незанятости.

Активная государственная политика обеспечения полной занятости предполагает поддержку служб занятости, расширение их роли в трудоустройстве и пере обучении безработных.

Важное место следует отвести в практической социальной политике особенностям формирования общероссийского и региональных рынков труда, регулированию занятости в территориях с недостатком и избытком трудовых ресурсов.

Повышение уровня оплаты труда. Необходимо предусмотреть не просто повышение ее размеров, а рост покупательной способности оплаты труда. На обо зримую перспективу можно было бы выдвинуть задачу восстановления покупательной способности оплаты труда до уровня, который был достигнут на рубеже 90-х гг.. Для этого покупательную способность оплаты труда необходимо повысить в 2,5 раза. Это потребует и соответствующего восстановления объема ВВП, т.е. связано с экономическим ростом.

В силу масштабности подобного сдвига на пути к нему целесообразно выделить этап восстановления экономически обоснованного уровня покупательной способности оплаты труда. Здесь имеется в виду тот уровень, который был бы возможен при фактических темпах изменения ВВП, сложившихся за эти годы. В Целях восстановления экономически обоснованного уровня покупательной способности оплаты труда, она (по аналогии с относительным уровнем ВВП в сопоставимых ценах на одного занятого в экономике) должна составить 67% от уровня 1990 г при фактических 32% в 2000 г. Для этого покупательную способность оп латы труда необходимо повысить примерно в 1,7 раза относительно ее уровня в 1998 г.

Меры по повышению покупательной способности оплаты труда должны сочетать систематический пересмотр размеров номинальной заработной платы с ее индексированием в промежутках между принятием этих решений. Это связано с необходимостью поддержания покупательной способности оплаты труда в условиях высокой инфляции.

Систематический рост покупательной способности оплаты труда может быть обеспечен комплексом мер по повышению номинальной начисленной оплаты труда, внесению изменений в налогообложение физических лиц, регулированию цен на важнейшие потребительские товары и услуги, развитию потребительского рынка и другие.

Во-первых, в основу организации заработной платы необходимо положить бюджеты разного уровня достатка: прожиточный минимум (ПМ), характеризующий преодоление бедности, минимальный потребительский бюджет (МПБ), свидетельствующий о достижении социально-приемлемого достатка, а также бюджет высокого достатка (БВД), определяющий благосостояние.

Минимальный (восстановительный) потребительский бюджет необходим для выработки перспективной социальной политики выработки перспективной поли тики доходов, позволяющей всеми ее составляющими: заработной платой, социальными трансфертами и другими доходами, обеспечить преодоление абсолютной бедности.

Вместе с тем, когда возникает необходимость оценить общий размер заработка с позиций уровня жизни его получателей, недостаточно ориентироваться лишь на ПМ или МПБ, которые, применимы в границах простого воспроизводства рабочей силы. Уровень развивающего потребления определяет бюджет высокого достатка Соответствие ему общего заработка свидетельствует о высоком уровне заработной платы. Обеспечение заработной платы, позволяющей потреблять на уровне потребительского бюджета высокого достатка, является важной перспективной задачей социально-экономической политики государства.

Сопоставление численности и динамики групп населения с зарплатой ниже минимального и выше потребительского бюджета высокого достатка важный индикатор эффективности проводимой социально-экономической политики.

1. Реформирование и модернизация образования как отрасли социальной сферы

Реформы образования в нашей стране обрели статус государственной политики. Организационной основой государственной политики в области образования стала Федеральная Программа развития образования, принятая Государственной Думой в апреле 2000 года. Программа определяет стратегию приоритетного развития системы образования и меры ее реализации, а также предусматривает обеспечение нормального функционирования и устойчивого развития системы.

Главная цель Федеральной Программы – создание организационных, институциональных и содержательных основ для проведения в жизнь принципов государственной политики в сфере образования.

Концепция модернизации образования определила ведущие направления в развитии экономики образования:

• переход на нормативное финансирование;

• модернизация межбюджетных отношений, восстановление государственной ответственности за учреждения общего образования;

• реформирование оплаты труда в соответствии с особенностями отрасли;

• развитие хозяйственной самостоятельности учреждений образования, их внебюджетной деятельности.

Введение нормативного (подушевого) финансирования – одно из ключевых направлений федеральной стратегии модернизации образования.

В общем виде, норматирно-подушевое финансирование подразумевает возмещение (путем предоставления субсидий) расходов организации на оказание стандартизированных услуг конкретным категориям потребителей по единым нормативам, рассчитываемым в административном порядке, в том числе в соответствии с утвержденными отраслевыми нормативами финансовых затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг.

Основной целью внедрения нормитивно-подушевого финансирования является обеспечение определения объема бюджетных средств (субсидий) для организаций, предоставляющих в соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственные (муниципальные) услуги, по единым методикам путем умножения нормативной стоимости единицы государственных (муниципальных) услуг на количество предоставляемых услуг.

Одна из ключевых идей модернизации – обеспечить равные стартовые возможности учащихся. Поэтому должны финансироваться расходы не на образовательное учреждение, а на удовлетворение образовательных потребностей конкретного учащегося. В этом суть нормативного финансирования в образовании. Бюджет учебного заведения должен быть простым и прозрачным: сколько учащихся и их родителей выбрали это образовательное учреждение, столько финансовых средств оно должно получить. Повсеместный переход к нормативному финансированию, при котором деньги будут следовать за учащимся, приведет к системным изменениям в сфере образования.

На принципы нормативного финансирования переходит система общего среднего образования. Пока норматив затрагивает только то, что связано с учебной деятельностью (зарплата педагогов, расходы на материалы и оборудование и т.п.) Однако содержание зданий, сооружений по-прежнему финансируется по факту, хотя, конечно, наивысшие общие расходы на учащегося приходятся именно на эту статью.

Переход на нормативное финансирование начался с системы общего среднего образования, но, безусловно, должен распространиться и на другие типы образовательных учреждений. Переход к 12-летнему среднему образованию, введение единого стандартизированного федерального выпускного экзамена, позволяющего выпускнику школы поступать без экзамена в любой вуз в случае набора нужного числа баллов, а вместе с этим идет финансирование на студента.

Переход к нормативно-подушевому финансированию в образовании, по сути, приводит характер отношений в системе образования в состояние, адекватное характеру отношений в рыночной экономике.

Много нерешенных проблем и во взаимоотношениях образовательных учреждений с органами власти разных уровней. Законопроекты, устанавливающие нормы в разграничении функций органов власти федерального, регионального и местного уровней отнесли школьное образование к вопросам местного значения, что конечно же, осложняет процесс реформирования межбюджетных отношений в системе образования, может ослабить государственную ответственность за функционирование и развитие системы образования, ухудшить качество образовательных услуг.

Однако, принятый закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в части финансирования общеобразовательных учреждений» и «О государственном стандарте образования» устанавливают правовые нормы финансирования на нормативной основе в объемах, позволяющих реализовать устанавливаемый государством стандарт образования.

Общеобразовательные школы должны финансироваться на основании федерального, регионального и местного нормативов, однако отсутствие федерального норматива в результате тормозит переход на нормативное финансирование.

Таким образом, можно видеть борьбу двух направлений в государственной политике в области образования. В одном случае, через нормативный характер финансирования, введения государственных стандартов, реформирование межбюджетных отношений создаются условия для построения эффективной экономической системы в образовании, позволяющей осуществить принципы равных возможностей в получении качественного образования. В другом случае, из-за желания минимизировать затраты федерального бюджета на поддержку региональных бюджетов в области социальных затрат, уравнять в налоговой политике коммерческие и некоммерческие организации, ужесточить контроль за планированием и расходованием средств в бюджетной сфере, наблюдается тенденция к минимизации бюджетного финансирования и ухудшение условий для внебюджетной деятельности, что в конечном счете формирует двухуровневую систему образования: нищую бюджетную и более обеспеченную коммерческую, что, конечно же, недопустимо.

Таким образом, можно выделить основные направления реформирования сферы образования.

Государственной политикой в сфере образования становится политика субсидиарного государства (ответственность государства); однако наряду с государственными образовательными учреждениями возникают и действуют альтернативные, в т.ч. и частные.

Вывод системы образования, в том числе и высшего, из финансового кризиса и обеспечение ее стабильного развития. Уровень финансирования не должен быть ниже среднего уровня ведущих стран, в которых расходы на образование рассматриваются как социально-приоритетные.

Повышение среднего образовательного уровня населения страны до уровня наиболее развитых стран. Например, в ряде стран более 80% населения в возрасте 25-64 лет имеют полное среднее образование, т.е. закончили 12-13-летнюю среднюю школу). Конечно есть страны, в которых полное среднее образование имеет менее 50% населения указанной возрастной группы. В таких странах, как Канада, США, Норвегия, Швеция более 25% населения в возрасте 25-64 года имеют высшее образование. На достижение этого уровня и должна будет ориентирована государственная политика России в области образования.

Ставится задача повышения уровня охвата детей и молодежи дошкольным, полным средним и высшим образованием до уровня развитых стран.

Для решения названных задач необходимо введение в России всеобщего среднего образования продолжительностью не менее 12 лет как необходимого условия для развития высшего образования. По данным ЮНЕСКО, продолжительность школьного образования (начальное + среднее) в мире выглядит следующим образом: 10 лет обучаются в 8 странах; 11 лет – в 35 странах; 12 лет – в 124 странах; 13 лет – в 47 странах; 14 лет – в 5 странах. Таким образом, страны, имеющие 12-летнее и более продолжительное школьное образование, составляют 80%.

В рамках проводимой реформы в сфере образования, расширяются возможности выбора вариативных форм образования (лицеи, гимназии, колледжи, профильные классы и т.д.). Параллельно с системой бесплатного образования существует платное образование во всех звеньях от детских садов до университетов. Постоянно развивать стимулирование негосударственного сектора высшего образования в качестве равноправной составной части системы высшего образования России.

Осуществляется переход на нормативное бюджетное финансирование, причем оплата каждого учащегося должна осуществляться адресно, индивидуально. Бюджетные средства на выполнение образовательных проектов планируется распределять на конкурсной основе, как между государственными, так и негосударственными образовательными учреждениями. Развивается нормативно-правовая база в области образования. Утверждены типовые положения обо всех основных типах и видах образовательных учреждений; государственные образовательные стандарты среднего и высшего профессионального образования.

Реализация государственных социальных гарантий обучающимся выражается в реализации прав граждан на бесплатное общее образование. Необходимо обеспечение равного доступа к высшему образованию всей молодежи, отвечающей конкурсным требованиям для поступающих в вузы, независимо от материального положения родителей. Создание эффективной системы поиска талантов и обеспечение поступления талантливой молодежи в наиболее престижные университеты России.

Определена задача постоянного увеличения доли лиц с высшим образованием (включая университетское образование и неуниверситетское) в совокупной рабочей силе. Например, в таких странах, как Канада она составляет 51%, США — №?5, Бельгия – 31%, Германия – 26%, Великобритания – 24%. Для этого необходимо устойчивое увеличение численности студенческого контингента как в абсолютных, так и в относительных величинах настолько, насколько позволяет демографическая ситуация в России. В качестве ориентиров могут служить страны с числом студентов вузов в расчете на 10 тыс.человек населения, превышающим 200 человек. К ним относятся: Канада (354); Испания (344); США (341); Австрия (321); Новая Зеландия (314) и другие.

Необходимо осуществить выход и последующее закрепление позиций России на мировом рынке образовательных услуг путем увеличения доли иностранных студентов в общем студенческом контингенте страны до уровня, достигнутого ведущими странами. Например, доля иностранных студентов в общей численности студенческого контингента в Австрии и Швейцарии составляет 11%, в Бельгии – 10 %, более 5% — в Австралии, Великобритании, Франции, Германии, Норвегии. Одной из главных задач ставится сохранение единого образовательного пространства РФ и укрепление общего образовательного пространства стран-участниц СНГ.

Одно из главных направлений реформирования системы образования – это повышение качества образования на всех уровнях путем ужесточения требований к квалификации учительских и преподавательских кадров, объективной оценки их труда, разработки и внедрения в действие эффективных механизмов стимулирования их деятельности и поднятия общественного статуса, внедрения в учебный процесс инновационных методов обучения и новых информационных технологий.

Происходит расширение автономии образовательных учреждений (особенно высших учебных заведений) в определении содержания учебных планов и программ по основным направлениям подготовки как главной гарантии их своевременного обновления или замены на новые в связи с новыми требованиями науки, техники и технологии.

Необходима интеграция фундаментальных исследований, осуществляемых в университетах и институтах Российской Академии Наук, и других государственных и общественных академиях, укрепление связей высших учебных заведений с производством в целях быстрой реализации достижений фундаментальных наук в новых технологиях и производстве конкурентоспособной продукции.

Одно из направлений реформирования системы высшего профессионального образования – это также переход на многоступенчатую систему образования.

1. Основные положения реформы здравоохранения: причины, цели, задачи, пути их реализации

В системе здравоохранения в разные годы Министерством здравоохранения СССР проводился целый ряд попыток изменить механизмы управления отраслью в рамках прежнего правового пространства.

Предпринимались функциональные реорганизации отрасли и изменения управления в форме введения всеобщей диспансеризации, т.е. полного охвата профилактическим медицинским наблюдением всего населения страны. Коренным образом изменялись принципы деятельности медицинских учреждений в сторону усиления амбулаторного сектора. Однако, по мнению некоторых авторов, эти мероприятия нанесли значительный ущерб здравоохранению страны.

Попыткой структурной реорганизации системы здравоохранения, ее финансирования и управления в середине 80-х гг. ХХ века, являлось внедрение нового хозяйственного механизма (принципов полного хозяйственного расчета). На территории трех областей РФ (Ленинградской, Кемеровской, Куйбышевской) был организован эксперимент по его внедрению. Положительным было предоставление возможности дифференцированной оплаты труда в зависимости от трудового вклада, более высокий уровень организации деятельности лечебного учреждения в виде территориального медицинского объединения, новые возможности управления, разработка медико-экономических стандартов и т.д. К отрицательным результатам эксперимента относится так называемый перекос отраслевых внутриэкономических отношений, т.е. при сохранении прежних принципов финансирования отрасли, не исчезло жесткое государственное влияние на отрасль, отсутствие альтернативных вариантов деятельности привели к трудностям управления деятельностью лечебных учреждений, связанных с отсутствием механизма правового регулирования. В результате возникла острая необходимость избрать новую стратегию реорганизации отрасли и законодательно обеспечить новые экономические механизмы ее деятельности, отрегулировать механизмы управления. Начало этому процессу положено в 1991 году, когда был принят Закон РСФСР «О медицинском страховании граждан в РСФСР».

Конкретные условия состояния общества диктуют способы решения проблем здравоохранения. Изменяющиеся общественные отношения создают условия для существования различных типов систем здравоохранения.

Современная социальная медицина выделяет три типа систем здравоохранения: государственная, страховая, частная. Среди критериев такого разделения (собственность, право распоряжения ею, механизмы регулирования и управления системой) наиболее важным является источник используемых здравоохранением финансовых ресурсов. По этому признаку можно выделить смешанную систему здравоохранения, которая использует все возможные источники финансирования.

В мировой практике известны три следующие основные модели организации финансирования здравоохранения:

• платная медицина (действующая на рыночных принципах с использованием системы частного медицинского страхования);

• государственная медицинская помощь с бюджетной системой финансирования;

• организация здравоохранения на принципах социального страхования и многоканальной системы финансирования отрасли.

В первой модели основным инструментом удовлетворения потребности в медицинской помощи является рынок услуг. Ту часть этой потребности, которая не удовлетворяется рынком (малообеспеченные слои общества, пенсионеры, безработные), обеспечивает государство за счет развития программ здравоохранения.

Во второй модели главным поставщиком и покупателем медицинских услуг выступает государство, гарантирующее удовлетворение массовых потребностей в ней. Рынку же отводится малозначительная периферийная роль в предоставлении лечебно-профилактической помощи под контролем государственных органов. Основным источником финансирования здравоохранения является государственный бюджет (налоги).

Третья модель финансирования здравоохранения опирается на сочетание возможностей рынка и государственного регулирования с широким использованием механизма социальной защиты граждан и общественной солидарности в рамках социального медицинского страхования. При этом государство играет роль гаранта в удовлетворении общественно необходимых потребностей граждан в медицинской помощи вне зависимости от уровня доходов, на базе рыночных принципов оказания услуг. Роль свободного рынка проявляется в удовлетворении потребностей в медицинской помощи сверх гарантированного государством уровня с обеспечением свободы выбора и суверенитета потребителей

Основным принципом построения любой системы здравоохранения является сохранение равновесия 3-х главных составляющих: населения, как потенциального потребителя медицинской помощи; медицинских учреждений и плательщиков за оказанную медицинскую помощь.

Любая система здравоохранения имеет цель – оказание населению доступной, качественной медицинской помощи, улучшение состояния здоровья общества в целом и каждого гражданина в отдельности. Создаваемая в России рыночная экономика, поставила систему здравоохранения, основанную на распределительных экономических принципах, в ситуацию, когда ее дальнейшее функционирование чрезвычайно затруднено, а коренная реорганизация требует дополнительных ресурсов, которых нет в условиях переходного периода. Поэтому очевидны и задачи, которые необходимо решить в процессе реформирования здравоохранения:

• создание новой законодательной базы здравоохранения;

• выработка механизмов адаптации системы здравоохранения к работе в новых условиях;

• приведение в соответствие механизмов взаимодействия здравоохранения с экономикой страны;

• разработка механизмов финансового взаимодействия в здравоохранении;

• разработка и внедрение организационных принципов функционирования учреждений здравоохранения в новых условиях.

В качестве основного пути реализации этих задач на современном этапе развития общества из нескольких моделей законодательно взята за основу развития системы здравоохранения модель медицинского страхования.

Российская реформа здравоохранения носит характер структурно-функциональной реорганизации отрасли. Ее цель – организация оказания медицинской помощи, доступной населению страны, на основе фундаментальных преобразований финансирования, с привлечением иных, помимо государственных, финансовых ресурсов (в т.ч. и финансовых средств населения), преобразований правовых основ отрасли, направленных на демократизацию управления, внедрение современных медицинских технологий, развитие конкуренции, основанной на свободном выборе пациентом лечебно-профилактического учреждения и врача.

В настоящее время здравоохранение как система лечебно- профилактических, противоэпидемических, реабилитационных медицинских мер, учреждений государственной и муниципальной собственности имеет отраслевую структуру, совокупность деятельности структур – элементов системы. Она включает следующие подотрасли:

1. лечебно–профилактиктическую (амбулаторно-поликлинические больницы, диспансеры и др.); медицинскую помощь женщинам и детям;

2. санитарно-противоэпидемическую; медицинско–фармацевтическую промышленность, аптечные учреждения и предприятия;

3. медицинское образование и медицинскую науку – высшие и средние медицинские и научно-исследовательские учреждения;

4. санаторно-курортные учреждения;

5. патологоанатомическую, судебно-медицинскую и судебно-психологическую экспертизы;

6. обязательное медицинское страхование (ОМС).

Указанные организации (виды учреждений) составляют основу системы медицинской помощи, оказываемой за счет государства (федеральный уровень) и муниципальных (региональных, местных) органов и учреждений, организаций ОМС. К этой системе добавляется все более расширяющаяся и укрепляющаяся система частных медицинских учреждений и медицинских учреждений общественных организаций, фондов, религиозных концессий. Все они в совокупности составляют общественную систему здравоохранения.

Многофункциональный, надотраслевой федеральный орган исполнительной власти, координирующий разнообразные виды деятельности в социальной сфере — Министерство здравоохранения и социального развития. Функциями данного органа является правовое регулирование деятельности в данной сфере, а также разработка и предоставление в Правительство Российской Федерации проектов федеральных конституционных законов, федеральных законов и актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации по следующим вопросам:

• здравоохранение, включая организацию медицинской профилактики и медицинской помощи, фармацевтическую деятельность; качество, эффективность и безопасность лекарственных средств;

• курортное дело;

• санитарно – эпидемиологическое благополучие;

• уровень жизни и доходов населения; оплата труда; пенсионное обеспечение;

• социальное страхование; условия и охрана труда;

• социальное партнерство и трудовые отношения;

• занятость населения и безработица; трудовая миграция;

• альтернативная гражданская служба;

• социальная защита; демографическая политика;

• защита прав потребителей;

Политическое обеспечение заключается в принятии политического решения, определяющего принципы, направления, виды, способы и механизмы медицинской деятельности; в разработке и принятии соответствующей политическому решению нормативной базы; в организации и осуществлении контроля, в том числе и социального, за исполнением законов и принятых решений.

Экономическое обеспечение связано с определением источников финансирования медицинской деятельности, определением способов привлечения инвестиций, механизмов распределения финансовых ресурсов, механизмов прохождения денег от источника к потребителю, формированием адекватной инфраструктуры финансового обеспечения, разработкой и использованием принципов и механизмов оплаты труда медицинских работников.

Кадровое обеспечение подразумевает разработку номенклатуры специальностей, подготовку и переподготовку кадров, повышение квалификации персонала, сертификацию и лицензирование, профессиональную защиту персонала, защиту профессиональных интересов работников.

Организационное обеспечение заключается в социально-политической ориентированности, выражающей требования, вытекающие из научно обоснованного содержания и характера политики государства в отношении медицинской деятельности; в социально-технологической компетентности – достаточной, соответствующей установленным стандартам осведомленности работников, занимающихся медицинской деятельностью; в формировании соответствующей потребностям населения инфраструктуре, организационно-правовых форм и номенклатуры медицинских организаций.

Научное и инновационно-техническое обеспечение заключается в разработке, научном обосновании и внедрении методов лечения и профилактики заболеваний, современных технологий диагностики и лечения, современных лекарственных средств.

Информационное обеспечение подразделяется на информационное обеспечение собственно деятельности и внешнее информационное обеспечение деятельности.

Материально-техническое обеспечение предусматривает лекарственное обеспечение и решение всех вопросов, связанных с ним; наличие медицинской техники, инструментов, оборудования, инвентаря, расходных материалов, предметов медицинского назначения, обеспечение его бесперебойного функционирования и своевременного обновления; обеспечение мягким и твердым инвентарем, транспортом; обеспечение содержания и обслуживания зданий и сооружений – мест медицинской деятельности.

Суть медицинской деятельности – взаимодействие врача и пациента. Именно врач и пациент в современных условиях становятся центральными фигурами, а государство через систему здравоохранения должно создавать и поддерживать политические и организационно-экономические условия, обеспечивающие эффективность данного взаимодействия.

1. Медицинское страхование: сущность, законодательная база, экономико-социальные аспекты

Как было отмечено, в основе реформы российского здравоохранения лежит идея перехода к модели медицинского страхования.

Медицинское страхование – это вид социального страхования, форма социальной защиты интересов населения в охране здоровья.

Цель медицинского страхования – обеспечение гарантии гражданам при возникновении страхового случая получение медицинской помощи за счет накопленных средств и финансирование мероприятий по профилактике заболеваний. Медицинское страхование осуществляется в двух формах: обязательном и добровольном.

Обязательное медицинское страхование (ОМС) — государственное социальное страхование, обеспечивающее всем гражданам равные возможности в получении медицинской и лекарственной помощи, предоставляемой за счет средств обязательного медицинского страхования в объеме и на условиях, соответствующих программам ОМС.

Добровольное медицинское страхование (ДМС) обеспечивает гражданам получение дополнительных медицинских или иных услуг сверх установленных программами ОМС.

Объектом медицинского страхования является страховой риск, связанный с затратами на оказание медицинской помощи при возникновении у отдельных граждан страхового случая (заболевание, травма, отравление).

В качестве субъектов страхования выступают: гражданин, страхователь, страховщик, медицинская организация.

Страхователем при ОМС в РФ являются:

• для работающего населения – предприятия, учреждения, организации, лица, занимающиеся ИТД, т.е. работодатели;

• для неработающего населения – органы государственной власти и местного самоуправления.

Страхователями при ДМС выступают отдельные граждане, обладающие гражданской дееспособностью и (или) предприятия и организации, предоставляющие интересы граждан.

Страховщиками выступают страховые организации – юридические лица, осуществляющие медицинское страхование и имеющие государственное разрешение (лицензию) на право заниматься медицинским страхованием.

Медицинскими учреждениями в системе медицинского страхования являются имеющие лицензии лечебные учреждения, оказывающие медицинскую помощь, а также лица, осуществляющие медицинскую помощь индивидуально.

Медицинское страхование может осуществляться по принципу солидарности и по накопительному принципу. Принцип солидарности подразумевает ответственность и затраты всего общества за охрану здоровья каждого индивида. При его реализации страховые взносы аккумулируются в специальных государственных фондах. За сбор и расходование средств этих фондов несет ответственность государство, обеспечивая при этом территориальное выравнивание как возможностей использование финансовых ресурсов страхования, так и объемов и качества оказываемой медицинской помощи. Страховые взносы в этом случае являются безвозвратными. Накопительный принцип медицинского страхования подразумевает ответственность каждого гражданина за количество страховых средств, накапливаемых на его персональном счете (персонификация страхования). Данный принцип предусматривает персональный учет страховых накоплений, их наследование, оплату страховых случаев в суммах, превышающих накопления, выплату (при отсутствии страховых случаев) страховых вознаграждений, образующихся за счет неиспользованных за определенный период времени денежных средств.

Страховой взнос на обязательное медицинское страхование устанавливается в процентах по отношению к начисленной оплате труда. Каждый гражданин, в отношении которого заключен договор медицинского страхования или который заключает такой договор самостоятельно, получает страховой медицинский полис.

Основополагающим принципом обязательного медицинского страхования (ОМС) является возможность оказания бесплатной и доступной для пациента медицинской помощи в рамках программ обязательного медицинского страхования. Существующие федеральная и разработанная на ее основе территориальные программы ОМС, определяют перечень заболеваний и болезненных состояний, диагностика и лечение которых осуществляется за счет средств ОМС. Этот перечень включает в себя большинство из существующих острых и хронических заболеваний и состояний. Кроме того, законодательно предусмотрены такие сферы медицины, как психиатрия, оказание противотуберкулезной, скорой медицинской помощи, санитарно-противоэпидемическая деятельность, работа станций переливания крови и некоторые другие, финансируются за счет средств бюджетов различного уровня.

В процессе адаптации здравоохранения к рыночным условиям, независимо от внедряемой системы здравоохранения, следует признать существование рынка медицинских услуг.

Рынок медицинских услуг – совокупность медицинских технологий, изделий, медицинской техники, методов организации медицинской деятельности, фармакологических средств, реализуемых в условиях конкурентной экономики.

С развитием элементов рыночных отношений в здравоохранении появилось понятие медицинский субъект как производитель медицинских услуг. Правовую основу этот термин получил с принятием закона «О медицинском страховании граждан в РФ» (1991 г)

Под медицинским субъектом понимается любое медицинское учреждение, производящее услуги в области здравоохранения, независимо от форм собственности. Партнеры медицинского субъекта могут быть самые различные:

= другие медицинские учреждения, участвующие в реализации сложного лечебно-диагностического процесса;

= это финансово-кредитные и банковские учреждения и предприятия;

= это государство, которое должно заинтересовать лечебно-профилактические учреждения в выполнении программ в области охраны здоровья населения, предоставляя налоговые льготы, финансовую поддержку и т.д.

= это граждане – данная группа неоднородна по своему составу, по функциям, осуществляемым в процессе реализации хозяйственных связей в условиях рынка.

Структуру рынка медицинских услуг можно представить следующим образом:

1. по экономическому назначению объектов рыночных отношений выделяют: рынок лекарственных препаратов; рынок медицинского оборудования и техники; рынок научно-медицинских разработок; рынок непосредственных медицинских услуг; рынок труда медицинского персонала; и т.д.

• по степени ограничения конкуренции — монополистический и свободный;

• по отношению к закону – легальный и нелегальный;

• по территориальному признаку — местный; региональный; общенациональный; международный.

• по характеру оказываемых услуг (по отраслевому признаку) – стоматологических, хирургических, педиатрических услуг и т.д.

В настоящее время одной их главных проблем является создание финансового механизма в здравоохранении.

Финансовый механизм в здравоохранении – это система взаимодействия элементов, выраженная в планировании, организации и стимулировании финансовых ресурсов. Система ОМС – это составная часть здравоохранения, которая в свою очередь является частью общегосударственной финансовой системы РФ, поэтому все источники, из которых поступают денежные средства, можно разделить на две группы:

1. Централизованные источники:

• Поступления из разных уровней бюджетной системы РФ;

• Федеральный фонд ОМС; территориальные Фонды ОМС;

• Государственные кредиты, ссуды и пр.

2. Децентрализованные источники:

• Средства предприятий, направленные на финансирование лечебных учреждений;

• Средства добровольного медицинского страхования;

• Средства от предоставления платных медицинских услуг;

• Доходы от инвестирования (депозитные вклады, государственные ценные бумаги и т.д.)

Из централизованных источников поступают денежные средства, которые используются для решения общих социальных задач, соответствующей территории. Денежные средства из децентрализованных источников используются для решения проблем данного конкретного лечебно-профилактического учреждения.

Разнообразие организационно-финансовых моделей ОМС приводит к тому, что возникает проблема обеспечения государственных гарантий, т.е. возможности получения каждым жителем страны необходимой ему медицинской помощи вне зависимости от места проживания или временного пребывания.

Государственное регулирование заключается в том, что государство должно не только определить гарантированный объем медицинской помощи, но и добиться его реализации для каждого нуждающегося пациента, вне зависимости от места его нахождения в момент, когда возникает необходимость в медицинской помощи. Современная тенденция такова, что медицинское страхование предусматривает схему оказания медицинской помощи не по территориальному принципу распределения пациентов, а по принципу «семейного врача». Эта система организации медицинской помощи позволяет реализовать право выбора пациентом врача и страховой медицинской организации. Основой такого взаимодействия могли бы стать договоры между хозяйствующими субъектами здравоохранения.

Договорные начала используются и при решении вопросов финансирования, т.е. любой медицинский хозяйствующий субъект должен заключить договоры о финансовом взаимодействии с органами власти по поводу бюджетного финансирования; со страховыми медицинскими организациями – по поводу финансирования по программам ОМС и ДМС. Это позволит:

Во-первых, обеспечить право выбора пациентом врача, тем самым создать условия конкуренции среди лечебных учреждений всех форм собственности;

Во-вторых, обеспечить право выбора пациентом и лечебным учреждением страховой медицинской организации, создавая конкуренцию среди страховых медицинских организаций;

В-третьих, обеспечить государственное регулирование процесса реализации прав не только всех субъектов медицинского страхования, но и объектов и субъектов здравоохранения;

В-четвертых, создать и обеспечить деятельность лечебных учреждений всех форм собственности.

При нормально отлаженном механизме системы медицинского страхования, в которой «деньги следуют за пациентом», распорядителями финансовых ресурсов системы становятся по существу врачи, которые, обследуя больных, выбирая схему лечения и объемы медицинских услуг, на деле во многом определяют уровень содержания медицинского учреждения. С введением обязательного медицинского страхования появился строгий учет расходования средств по объему и качеству оказанных медицинскими учреждениями услуг, что способствовало развитию в здравоохранении медико-экономических стандартов и ценообразования, внедрению новых ресурсосберегающих технологий и методов лечения, оптимизации структуры учреждений здравоохранения, переоценке и перераспределению кадрового потенциала системы здравоохранения.

Таким образом, частичная коммерциализация здравоохранения в рамках рыночной экономики является условием выживаемости отрасли, а организационно-правовые формы в медицине должны соответствовать нормам Конституции РФ и Гражданского Кодекса РФ. В противном случае отрасль полностью выпадает из экономических процессов, происходящих в РФ на современном этапе.

Регулирование деятельности системы здравоохранения предполагает открытую государственную политику в здравоохранении. Главная цель государственной политики в здравоохранении – это создание условий для наиболее полной реализации возможностей по обеспечению прав граждан на сохранение собственного здоровья. Для достижений этой цели необходимо решение нескольких групп задач, которые можно объединить в политические, экономические, социальные.

К политическим задачам российской государственной политики в здравоохранении можно отнести:

• Определение пути развития российского здравоохранения с учетом мнения населения и персонала здравоохранения;

• Разработку и осуществление стратегии развития здравоохранения органами государственной власти и местного самоуправления;

• Формирование нормативно-правовой базы здравоохранения и создание системы контроля над исполнением законодательства;

• Политическую поддержку в создании и функционировании структур, выражающих корпоративные интересы медицинского персонала.

Экономические задачи государственной политики – это

• Признание реального существования медицинской услуги в качестве экономической категории;

• Формирование и государственное регулирование рынка медицинских услуг;

• Стабилизация отношений участников страхового процесса: страхователей, страховщиков, лечебных учреждений различных форм собственности, населения;

• Урегулирование межбюджетных отношений между органами власти различного уровня.

Социальные задачи:

• Институционализация здравоохранения , т.е. формирование, коррекция и обеспечение действенности социальных норм;

• Дальнейшая правовая социализация населения;

• Профессиональная социализация медицинского персонала;

• Активизация деятельности организаций, представляющих корпоративные интересы медицинского персонала;

• Осуществление стратегии привлечения медицинских работников в сторонники реформ отрасли.

1. Цели культурной политики российского государства. Приоритетные направления культурной политики

Культурная политика, в широком понимании – это система постоянно возобновляющихся взаимодействий государственной власти, негосударственных структур (политические партии, религиозные конфессии, общественные объединения), личностей или социальных групп по вопросам культурного развития общества.

Государство занимает особую роль в ряду субъектов культурной политики. В соответствии со своими функциями государство должно формировать культурную жизнь общества в целом. С одной стороны, государство обязано проводить собственную культурную политику, а с другой, выполнять задачу согласования культурных потребностей и интересов всех социально-значимых групп и слоев общества. И главная задача при этом в том, что на государство возлагается ответственность за развитие культуры, когда государство выступает главным гарантом реализации конституционного права граждан на участие в культурной жизни и равного доступа к ценностям культуры, информационным ресурсам, создания базовых условий для доступа к культурным благам.

Государство осуществляет управление обществом и ему как единственному субъекту принадлежит право законодательного регулирования культурной жизни. С этих позиций, суть культурной политики можно представить как совокупность принципов и норм, которыми руководствуется государство в своей деятельности по сохранению, развитию и распространению культуры, а также сама деятельность государства в области культуры.

Следует выделить два больших блока приоритетных направлений культурной политики:

= одним из главных направлений культурной политики – сохранение потенциала культурного наследия. Культурное наследие – это нравственный и духовный опыт, накопленный поколениями, который требует бережной защиты т передачи следующим поколениям. При этом главная задача состоит в том, чтобы создать прочную связь между сохранением культурного наследия и социально-экономическими стратегиями развития города, региона и т.д. Одним из самых эффективных средств доступности культурных ценностей и источником сохранения наследия становится туризм.

= другим важным направлением культурной политики является поддержка творчества не только как самовыражения человека в области искусства, но и решение проблем в создании нового образа жизни, поддержку культурных инноваций. Для реализации этих направлений важное значение приобретает анализ возможностей индустрии культуры.

Индустрия культуры активнее других секторов экономики развивается в последние 20 лет так называемой постперестроечной России. Сфера индустрии культуры характеризуется интенсивным развитием, здесь создаются тысячи рабочих мест, во многих странах мира продукция индустрии культуры составляет крупную долю национального продукта. Кинематограф, телевидение, книгоиздание, производство аудио- и видеозаписей развиваются на коммерческой основе, что, конечно же, накладывает отпечаток на качество продукции индустрии культуры. Поэтому в этом процессе большую роль должно играть государство.

1. Основные положения стратегии реформирования физической культуры и спорта

В основу Стратегии заложен переход развития сферы физической культуры и спорта в Российской Федерации на инновационную модель развития. При разработке Стратегии и ее основных показателей, плана мероприятий по ее реализации, мы руководствовались положениями Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, основных направлений деятельности Правительства РФ на период до 2012, Программы антикризисных мер Правительства Российской Федерации на 2009 год, бюджетного послания Президента Российской Федерации.

При разработке Стратегии учтены вопросы, направленные на улучшение здоровья нации, повышение уровня и качества жизни россиян, улучшение подготовленности человеческого потенциала, повышение конкурентоспособности российского спорта и престижа России на международной арене, улучшение воспитания подрастающего поколения и единение российского общества.

Не останавливаясь на имеющихся социально-экономических проблемах, для разрешения которых могут использоваться возможности физической культуры и спорта, отметим; что спортивно-оздоровительная деятельность реально улучшает здоровье и физическую подготовленность человека, способствует воспитанию подрастающего поколения, физической реабилитации и социальной адаптации инвалидов, повышает работоспособность и производительность труда экономически активного населения, продлевает период активной трудовой деятельности.

Разработчики Стратегии исходили из того, что физическая культура и спорт должны стать основой здорового образа жизни, а расходы общества на занятия физической культурой и спортом следует рассматривать как выгодное вложение в развитие и более экономически эффективное использование человеческого потенциала.

Однако, несмотря на важную социально-экономическую роль, которую может и должна выполнять физическая культура и спорт, в настоящее время 85 процентов граждан Российской Федерации, в том числе 65 процентов детей, подростков и молодежи, не занимаются систематически физической культурой и спортом, а спортивные сборные команды страны далеко не всегда достойно выступают на крупнейших международных соревнованиях.

В то же время, сфера физической культуры и спорта страны оказалась перед системными вызовами, отражающими как мировые, так и российские тенденции развития физической культуры и спорта, на которые необходимо реагировать.

Цель Стратегии — создание условий, ориентирующих граждан на здоровый образ жизни, в том числе на занятия физической культурой и спортом, развитие спортивной инфраструктуры, а также повышение конкурентоспособности российского спорта.

Для достижения поставленных целевых ориентиров Стратегии предлагаются новая национальная система физкультурно-спортивного воспитания населения страны, организационные основы управления развитием физической культуры и спорта, включающее в себя создание сети спортивных клубов, совершенствование системы спортивных и физкультурных мероприятий и Единой всероссийской спортивной классификации, внедрение всероссийского физкультурно-спортивного комплекса, улучшения взаимодействия субъектов физической культуры и спорта.

Совершенствование управления сферой физической культуры и спорта, повышение его эффективности мы относим к наиболее важным направлениям разработки Стратегии. На сегодняшний день система управления сферой в целом сформирована и, по нашему мнению, близка к оптимальной. Но проблемы остаются. Во-первых, необходимо более четкое определение полномочий субъектов управления, а главное -реализация функций и задач каждого из субъекта сферы физической культуры и спорта. Во-вторых, — требуется улучшение взаимодействия между субъектами управления. В-третьих, — необходима система четкого контроля за реализацией принимаемых решений. Отдельно следует выделить проблемы взаимодействия между органами исполнительной власти в области физической культуры и спорта субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Сегодня это одна из острейших проблем, ибо на уровне муниципальных образований, как правило, или отсутствуют соответствующие органы управления или представлены одним представителем и с явно недостаточной финансовой обеспеченностью.

Говоря об управлении развитием физической культуры и спорта, нельзя не отметить, что первым и важнейшим звеном здесь должен стать спортивный клуб. Это мировая практика. Но в России сегодня лишь 14 тыс. спортивных клубов. Для сравнения: в маленькой Австрии их в два раза больше — 27,5 тысяч. В Италии только в спортивных клубах занимается спортом 21% населения, во Франции — примерно 23% населения.

На основе новой национальной системы предлагаются пути и механизмы развития массового спорта среди различных социально-демографических групп населения (начиная с дошкольников и заканчивая взрослым населением), а также развитие спорта высших достижений и подготовки спортивного резерва.

Приоритетное внимание в Стратегии уделяется вопросам повышения эффективности физического воспитания, развитию спорта в образовательных учреждениях. Здесь мы исходим из того, что ни один обучающийся не должен быть освобожден от занятий физической культурой, тем более лица с ограниченными физическими возможностями и инвалиды. Вся работа по физическому воспитанию и развитию спорта среди дошкольников, школьников и студентов должна осуществляться с учетом реальных потребностей, занятия должны быть интересными для обучающихся.

Организационная работа по проведению занятий и ее содержание должны основываться и осуществляться на научной основе, учитывать новые, эффективные формы, методы и средства проведения занятий. Должна быть разработана и реализована система спортивных соревнований для обучающихся, охватывающая все уровни, начиная от класса (группы) и заканчивая участием в международных комплексных мероприятиях. То есть речь идет о том, чтобы каждый обучающийся исходил из своих возможностей, спортивной подготовки, желания принять участие в спортивных соревнованиях, а наиболее талантливые — реализовать свои потенциальные возможности в спортивной деятельности.

1. Социальная политика в развитии инфраструктуры

Основа экономического роста России в 2012-20 гг. должна быть сформирована за счет повышения конкурентоспособности человеческого капитала. Таким образом, задача экономического развития в наступившем десятилетии впервые смыкается с задачей социального развития. Новая социальная политика должна быть не альтернативой развитию экономики, а главным инструментом ее роста.

Это не означает, что другие факторы роста исчезают. Основой благосостояния России все будущее десятилетие будут оставаться доходы от экспорта углеводородов, металлургической и химической промышленности. Но даже при благоприятной конъюнктуре за их счет можно только удерживать достигнутый уровень экономики, рост за счет этого фактора не превысит 1-1,5% ВВП в год.

Сохраняет актуальность и фактор совершенствования экономических институтов: защищенность прав собственности, отказ от избыточного регулирования в большинстве отраслей, снижение налогового и коррупционного давления на предпринимателей.

Фактор человеческого капитала имеет несколько составляющих.

Первое – это креативная экономика, отрасли, построенные на творческом труде. Вклад «креативных отраслей» в экономику развитых стран составляет, по разным методикам расчета, от 25 до 35%, а в России по самым оптимистичным оценкам не превышает 13%.

Успешное формирование креативного класса – задача системы образования, где далеко не все благополучно. Вузы, куда идут больше 80% выпускников школ, не ведут исследования и опытные разработки и, как следствие, выпускают мало инноваторов. Две трети студентов-очников на 3 курсе работают практически полный рабочий день, формально относясь к занятиям. Экспертные группы уже предложили Правительству увеличить бюджетные расходы на образование с 4 до 5% ВВП к 2015 г., значительно увеличив заработную плату преподавателей и стипендии студентам.

Второе — организация рынка квалифицированного труда. Рынок труда в России все еще не имеет «сигналов качества» в виде членства в профессиональных ассоциациях и профессиональных экзаменов. Сегодня профессиональный инженер, работающий на малоизвестном предприятии в глубинке, не только получает на порядок меньше своего коллеги в «Газпроме», но и не имеет практически никаких шансов заявить о себе на рынке труда. Премьер Путин уже сделал формирование профессиональных ассоциаций одним из трех направлений работы своего Агенства стратегических инициатив. Ассоциации будут проводить профессиональные экзамены, результаты которых станут важным «сигналом» для специалиста на рынке труда. И работодателям станет значительно легче определить, что умеет претендент на рабочее место и сколько он стоит.

Третье – это увеличение продолжительности экономически активной жизни людей. В России – колоссальный потенциал роста в этой области. Смертность в работоспособном возрасте у нас сейчас в 3-4 раза выше, чем в развитых странах, и в 2 – чем в странах Восточной Европы. Конечно, Россия серьезно отстает от развитых стран по расходам на здравоохранение. Дефицит бюджета медучреждений – порядка 3,5% ВВП в год (фактически мы финансируем только половину необходимых расходов). Сразу такие деньги взять неоткуда. Эксперты предлагают асимметричный ответ – несколько сотен миллиардов рублей в год, направленные в сферу массового спорта, туризма, на борьбу с курением и алкоголизмом дадут эффект, сопоставимый с дополнительным триллионом рублей «на медицину».

Четвертое – это прекращение воспроизводства бедности от поколения к поколению, исключение фактической бедности работающих и семей с несколькими детьми. Тех 3% ВВП, которые наша страна тратит на социальную политику, достаточно для полной ликвидации бедности, утверждают эксперты. Рецепт простой – прекратить выплату социальных пособий на основе формальных статусов людям, которые по своим доходам не должны претендовать на «деньги для бедных». Неэффективность социальной политики — это в огромной степени проблема общественной морали. Правительство не может переступить через общественные настроения. Между тем, большинство россиян настаивает на сохранении «статусных выплат».

Среди предложений экспертных групп по обновлению «Стратегии-2020» – обновление пенсионной системы. Эксперты считают возможным лишь медленное и постепенное повышение пенсионного возраста – и только до 63 лет для мужчин и для женщин. Оно не должно затрагивать тех граждан, кому сейчас близко к 50-ти. Пенсионный возраст будет повышаться плавно по три месяца в год для мужчин и по шесть месяцев в год для женщин. Повышение начнется с 2015 года и продлится до 2030 года.

При этом, ставки страховых взносов необходимо снижать до 20–22%. «Компенсируя понижение, мы предлагаем увеличить порог применения ставки страховых взносов до 60 000 рублей в месяц. Тем самым солидарная система пенсионного страхования будет распространена по крайней мере на нижнюю часть среднего класса. Пенсионное обеспечение к концу 2020 года будет достаточным для обеспечения уровня доходов нижней группы среднего класса», – добавил ректор НИУ ВШЭ.

Но магистральный путь, которого Россия не может избежать, – это развитие системы частных пенсионных накоплений граждан. Только это позволит стране получить собственные «длинные деньги», которые сегодня приходится брать из квазибюджетных источников (ВЭБ, ВТБ) или с зарубежного рынка капиталов. Для развития инфраструктуры персональных пенсионных накоплений необходимы гарантии государства путем введения системы требований к прозрачности накопительных выплат.

Увеличение финансирования может происходить по трем основным сценариям. «Первый сценарий – бюджетный, когда деньги изыскиваются за счет сокращения других статей бюджета, в первую очередь, других форм финансирования экономики, в частности, субсидирования промышленных предприятий. Второй вариант – это введение налога на автомобили. И третий – это введение акцизов на бензин приблизительно на 8–10 рублей за литр», – добавил он. При этом эксперт считает, что выбор сценария должен принадлежать обществу, стать предметом публичного обсуждения. «Что именно граждане сочтут более справедливым – платить за новые дороги каждому налогоплательщику или тем, кто эти дороги использует, – пусть обсуждают люди. Эффект вовлечения граждан в решение «больших» вопросов экономической политики для России очень важен, может быть, даже важнее, чем выбор самого экономного для экономики решения. Нет ничего страшного в том, что граждане увидят, что у них – не у партий, не у начальников, а у самых рядовых людей — есть разные интересы и что эти интересы надо согласовывать».

Вопрос о платных дорогах сейчас не стоит, поскольку «сама инфраструктура обеспечения платности автодорог, которая, например, во Франции существует, очень громоздкая, трудоемкая, капиталоемкая. При введении в России она съест значительную часть дохода, и мы будем вынуждены в гораздо большей степени обложить автовладельцев платными дорогами, просто они сами будут дорого стоить».

1. Социальная политика в жилищно-коммунальной сфере

Сфера жилищно-коммунальных услуг – одна из наиболее затратных отраслей экономики, где крайне расточительно расходуются и потребляются вода, тепловая и электрическая энергия, другие материальные ресурсы. Издержки предприятий, предоставляющих коммунальные услуги, традиционно не покрываются тарифами, установленными для основной группы потребителей – населения. Вследствие этого ценовая и тарифная политика в жилищно-коммунальной сфере на протяжении последних 15 лет основывалась на регулирующем механизме, предполагавшем согласование потребностей производителей и финансовых возможностей потребителей услуг и муниципальных бюджетов, которые обеспечивали дотирование наиболее затратных статей отрасли (теплоснабжение, горячее водоснабжение, содержание и техническое обслуживание жилищного фонда).

Наличие в данной сфере значительного влияния политических и социальных факторов определило приоритетность административного механизма при установлении цен (тарифов) на жилищно-коммунальные услуги. Стоимость жилищно-коммунальных услуг рассматривалась как инструмент определения размера государственных ассигнований на содержание предприятий ЖКХ. Экономическая целесообразность устана-вливаемых тарифов играла при этом второстепенную роль, а их уровень определялся достижением компромисса между производителями услуг и органами местного самоуправления, зачастую без учета платежеспособности потребителей.

Существование методических основ для разработки цен и тарифов, безусловно, положительный фактор в реформировании экономики и финансов ЖКХ. Однако нормативно-методические основы формирования цен и тарифов на услуги ЖКХ необходимо и далее совершенствовать, а размер тарифов устанавливать в регионах с учетом: роста реальных доходов населения региона; установленных федеральными органами власти пределов повышения тарифов по регионам России; наличия мобильной и эффективной социальной защиты малообеспеченных граждан.

Учитывая социальный характер жилищно-коммунальных услуг, несмотря на ранее обоснованную принадлежность их к смешанным благам, необходимо констатировать, что применение рыночных механизмов в их классическом понимании для сферы ЖКХ не приемлемо. Необходим поиск так называемой золотой середины, способной обеспечить компромисс между противоречивыми интересами субъектов формирующегося рынка жилищно-коммунальных услуг.

Мировой опыт показывает, что в условиях финансовых ограничений со стороны государства на модернизацию и развитие коммунальной инфраструктуры наиболее эффективным механизмом может стать государственно-частное партнерство (ГЧП). В коммунальной сфере государственно-частные партнерства являются по своей природе партнерствами между муниципальными властями и частным сектором (управляющими компаниями-операторами и инвесторами) в целях эффективной эксплуатации и(или) строительства (реконструкции) объектов и систем коммунальной инфраструктуры.

Государственно-частное партнерство означает не только вовлечение частного сектора в финансирование инвестиционных проектов, окупаемость которых будет осуществляться на основе доходов, полученных от эксплуатации коммунальной инфраструктуры, но также привлечение знаний и управленческого опыта частного сектора для более эффективного, чем прежде, управления коммунальными системами в течение длительного времени.

1. Актуальные проблемы реформирования жилищно-коммунального хозяйства на современном этапе

Задача реформирования ЖКХ официально была поставлена в 1997 году, и, исходя из общей логики этого процесса, сегодня мы должны были бы иметь устойчивую тенденцию развития отрасли. В реальности этого не произошло.

Правительственные планы реформирования жилищно-коммунального хозяйства направлены на решение следующих проблем:

Первое. Минимизировать исполнительно-распорядительные и контрольные функции по регулированию ЖКХ как на уровне федерации, так и ее субъектов, оставив за государством регулятивные функции: разработку законодательных и нормативных актов в сфере ЖКК, введение обязательных государственных стандартов предоставления жилищно-коммунальных услуг и их оплаты, установление предельных тарифов и т. п. Кроме того, предполагается оказать помощь местным органам власти, в первую очередь, в депрессивных регионах, в выплате льгот и адресных субсидий малоимущим категориям граждан (преимущественно на первом этапе проведения реформы ЖКХ).

Второе. Прекратить бюджетное дотирование ЖКХ. При этом все затраты на модернизацию этого комплекса, которые оцениваются в три триллиона рублей (без учета жилищного фонда), предполагается переложить на потребителей услуг ЖКХ в виде установления дополнительных надбавок к тарифам, регулируемых государством. Рост этих надбавок вместе с ростом самих тарифов на услуги ЖКХ уже в ближайшие годы усилит наблюдающуюся с 2000 года тенденцию устойчивого опережения цен на услуги ЖКХ по сравнению с темпами инфляции. В настоящее время — в 2,6 раза. Например, жилищно-коммунальные услуги в городе Воронеже в 2008 году по сравнению с предыдущим годом подорожают примерно на 20 процентов.

Это неудивительно. В условиях отсутствия эффективного антимонопольного регулирования в ЖКХ процветает монополизм. Независимая экспертиза затрат ЖКХ, необходимость проведения которой признается Правительством Российской Федерации, отсутствует. Также отсутствует открытость (прозрачность) тарифной политики — необходимого условия установления доверия потребителей коммунальных услуг

и обеспечения баланса интересов их потребителей и производителей. Общий аудит предприятий и организаций ЖКХ, как правило, имеет формальный характер, а социальный аудит практически отсутствует. Нет и действенного контроля со стороны институтов гражданского общества за расходованием целевых и дотационных бюджетных средств и взиманием средств с населения за жилищно-коммунальные услуги. В этих условиях планы Правительства Российской Федерации, направленные на сдерживание коммунальных тарифов на уровне общей инфляции, выглядят нереальными.

Третье. Коммерциализировать ЖКХ на принципах самоокупаемости, используя рычаги жесткого административного воздействия, и тем самым устранить «один из немногих нерыночных архаизмов в нашей рыночной экономике». В качестве примера реализации планов правительства можно привести создание на базе жилищно-эксплуатационных служб (ЖЭС) открытых акционерных обществ со 100-процентным участием муниципалитета в уставном капитале, главной целью которых по определению является не удовлетворение потребностей клиентов и даже не достижение самоокупаемости, а извлечение прибыли, что, в свою очередь, способствует, особенно в условиях отсутствия конкуренции, постоянному росту тарифов на услуги ЖКХ. Например, в соответствии с решением Федеральной службы по тарифам Воронежской области к 2011 году областные оптовые цены на газ должны сравняться с экспортными, которые, как известно, также имеют тенденцию к росту, что, в свою очередь, не может негативно не сказаться на динамике тарифов на газ для населения, которые возрастут в городе Воронеже на 24,7 процента.

Четвертое. Перейти с 1 января 2006 года на 100-процентную оплату «экономически обоснованных» жилищно-коммунальных услуг (до 1990 года государство дотировало более 75 процентов расходов ЖКХ, а потребители его услуг оплачивали 5-10 процентов затрат на услуги ЖКХ при том, что величина платежей граждан — 13 копеек за 1 метр полезной общей площади — не менялась с 1928 года), что расходится с позицией В.В. Путина. Еще в 2001 году в своем выступлении он высказал мнение, что этот переход должен затрагивать только граждан с высоким уровнем доходов. Большая часть населения страны имеет низкие доходы, поэтому для этих граждан переход на 100-процентную оплату услуг ЖКХ непосилен. В частности, в 2008 году содержание двухкомнатной «хрущебы» площадью 45 квадратных метров в городе Абакане — столице Хакассии, наиболее бедном регионе Российской Федерации, — будет стоить 2 232 рубля, что на 72 процента дороже оплаты такого жилья в 2007 году.

Шестое. Снизить издержки производителей жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ). Правительство Российской Федерации приняло ряд постановлений, согласно которым осуществлять изменение цен и тарифов на оплату жилья и коммунальных услуг возможно лишь при условии обязательной реализации мероприятий, направленных на снижение издержек при оказании жилищно-коммунальных услуг. Было введено понятие «экономически обоснованные расходы», а также определен исчерпывающий состав затрат по каждому виду услуг ЖКХ с целью ограничения (по крайней мере в теории) необоснованного включения непрофильных расходов в структуру тарифа для населения.

Седьмое. Передать ЖКХ в частный сектор экономики. В 2002 году была создана первая частная компания: открытое акционерное общество (ОАО) «Российские коммунальные системы». К 2005 году предполагалось завершить приватизацию предприятий ЖКХ. По официальным данным, на начало 2004 года от 16 до 25 процентов коммунальных предприятий в сфере водо-, тепло- и электроснабжения сменили форму собственности на частную или смешанную. Так, в теплоснабжении около 1 процента предприятий функционируют с участием иностранного капитала. 13 процентов тепловых сетей и источников тепла перешли в собственность частных компаний и более 25 процентов отпускаемого тепла приходится на частные предприятия различных организационно-правовых форм. Кроме того, Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (статьи 3 и 4) предоставил частным операторам права владения и пользования объектами коммунального хозяйства, находящимися в собственности муниципалитетов, для осуществления возложенных на них функций. В результате, по различным оценкам, на конец 2006 года в сфере ЖКХ работало от 77 до 92 процентов частных организаций.

Восьмое. Привлечь частные инвестиции в ЖКХ следующим образом:

• посредством банковского кредита и облигационных займов;

• посредством заключения договоров подряда на выполнение услуг частными компаниями на конкурсной основе, что не только сделает возможным сокращение издержек при предоставлении коммунальных услуг, но и упростит управление объектами ЖКХ;

• посредством передачи в доверительное управление имущества муниципальных предприятий и организаций ЖКХ, так называемым управляющим компаниям, которые работают за фиксированное вознаграждение. Деятельность таких компаний станет более прозрачной (по крайней мере, на это надеется правительство), что также (во всяком случае в теории) должно привести к сокращению издержек;

• посредством долгосрочной аренды имущества объектов ЖКХ, при которой большая часть ответственности за оказание коммунальных услуг возлагается на компанию-оператора, а не на муниципальные органы;

• посредством концессии с инвестиционными условиями, такими как «реабилитация» объектов ЖКХ, их эксплуатация с возвратом имущества собственнику после окончания сроков концессионного соглашения, строительство новых объектов ЖКХ и т. п.;

• посредством приватизации — полной или частичной передачи имущества предприятий ЖКХ на возмездной основе в собственность частным компаниям или физическим лицам. В этом случае местная власть освобождается от ряда обязательств в сфере коммунального хозяйства и может сосредоточить свои усилия на решении других социальных проблем. Следует заметить, что, как показывает мировая практика, приватизация эффективна в стабильных (хотя бы относительно) экономических и социальных условиях. В условиях современной России приватизация, как привило, приводит к отрицательному результату.

Девятое. Сформировать конкурентный рынок услуг ЖКХ, в том числе путем привлечения организаций разных форм собственности для оказания жилищно-коммунальных услуг. Это предполагает проведение структурных преобразований в ЖКХ, призванных способствовать приходу в жилищно-коммунальную сферу малого и среднего бизнеса, чему зачастую противятся муниципальные власти, представители которых лоббируют интересы крупного капитала. В качестве положительного примера можно привести разделение в 2000 году муниципальных управлений ЖКХ Пермской области на две части: службу заказчика с возложением на нее административно-управленческих функций и службу подрядчика, выполняющую производственные функции. В области была также введена система муниципального заказа. Начал создаваться рынок подрядных организаций в сфере обслуживания и содержания жилищного фонда. Наибольшую результативность в области показал город Нытва: персонал службы заказчика сократился на 25 процентов, а расходы на приобретение материалов для текущего ремонта увеличились вдвое. Такие примеры пока еще не характерны для формирующегося российского рынка услуг ЖКХ. В настоящее время, скорее, можно говорить о небезуспешных попытках крупного (олигархического) капитала захватить ключевые позиции в ЖКХ. Так, в частности, компания «Комплексные энергетические системы», принадлежащая В. Вексельбергу (равно как и яйца Фаберже), попросила санкцию Федеральной антимонопольной службы (ФАС России) на покупку более 50 процентов акций «Российских коммунальных систем» (РКС), подконтрольных также небезызвестному А. Чубайсу. Реализация подобных замыслов, скорее всего, может привести не только к тому; что потребитель услуг ЖКХ не сможет влиять на тарифы или сменить поставщика этих услуг. Допустив на рынок услуг ЖКХ предприятия-монополисты, действующая местная власть, по существу, превращается в их заложника со всеми вытекающими из этого социально-политическими последствиями. Ее просто могут сместить граждане, возмущенные постоянным ростом тарифов, дефицитом, а то и отсутствием тепла, воды, электричества и другими «прелестями» российской коммунальной жизни во многих регионах страны.

Десятое. Приватизировать и, в меньшей степени, муниципализировать жилье. Часть жилищного фонда, ранее стоявшего на балансе государственных или муниципальных предприятий, при их приватизации должна была перейти в муниципальную собственность и использоваться гражданами на условиях социального найма без права приватизации такого жилья. В настоящее время уже 71,5 процента жилищного фонда находится в собственности граждан и 21,5 процента — в собственности муниципальных образований. Доля государственного жилищного фонда сократилась до 7 процентов.

Одиннадцатое. Перейти на пообъектное управление жилищным фондом. Каждый дом должен иметь персонального управляющего (физическое лицо или управляющую компанию в форме акционерного общества), а жильцы такого дома смогут выбрать (непосредственно или через управляющего) обслуживающие организации. Особая роль в этом отводится товариществам собственников жилья (ТСЖ). В настоящее время в России создано около пяти тысяч ТСЖ. Собственники квартир в ТСЖ пока не спешат объединяться.

Двенадцатое. Предусмотреть публичность процедуры утверждения тарифов ЖКХ по результатам независимой экспертизы.

Тринадцатое. Развивать жилищное строительство доступного и комфортного жилья. В частности, к 2010 году предполагается увеличить объем строительства такого жилья с 40 миллионов квадратных метров (2004 год) до 80 миллионов квадратных метров. Главным финансовым источником должна стать система ипотечного кредитования.

Четырнадцатое. С целью стимулирования реформирования ЖКХ создан специальный Фонд содействия его реформированию. Государство предполагает до 2011 года инвестировать 240 миллиардов рублей, или около 8 процентов от средств, необходимых на проведение модернизации жилищно-коммунального хозяйства регионов страны. Для получения этих средств муниципалитетам (60 процентов на ремонт, 40 процентов на отселение) необходимо выполнить многочисленные условия. В частности, доведение доли коммерческих предприятий, работающих в сфере ЖКХ, к 1 января 2009 года до 25 процентов, а к 2011 году — до 80 процентов, доли многоквартирных домов, управляемых ТСЖ, — до 5 и 20 процентов соответственно. Конкретные сроки осуществления правительственного варианта реформы неоднократно переносились. У муниципалитетов отсутствовали достаточные средства на обеспечение населения качественными и доступными по цене жилищно-коммунальными услугами. Не имели и не имеют средств на содержание ЖКХ и неплатежеспособные граждане, как собственники жилья, так и его наниматели, а таких большинство. Преобладающая часть населения России в тех или иных формах оказывает сопротивление правительственным планам реформирования ЖКХ.

1. Основные принципы финансирования социальной политики

Отрасли социальной сферы финансируются централизованно, т. е. на бюджетной основе. Консолидированный бюджет Российской Федерации состоит из Федерального бюджета; бюджетов 83 субъектов Российской Федерации; местных бюджетов. Особое место в финансировании социальной сферы играют внебюджетные социально-страховые фонды.

Бюджеты субъектов Российской Федерации (региональные бюджеты) – это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения субъекта Российской Федерации. Бюджет субъекта Российской Федерации и свод бюджетов муниципальных образований, находящихся на его территории, составляют консолидированный бюджет субъектов Российской Федерации.

Бюджетный кодекс РФ определил трехуровневую бюджетную систему, отдельно вынеся категории государственного долга, а также финансов государственных внебюджетных социально-страховых фондов. Государственные финансы дополнены категорией муниципальных финансов, развитие которых наряду с Бюджетным кодексом РФ подчиняется законодательству о местном самоуправлении и его финансовых основах. Кодексом закреплена основная бюджетная пропорция между федеральным и субфедеральными бюджетами по доходам как 50:50. Доля ВВП, аккумулируемая консолидированным государственным бюджетом РФ возросла с 24,5% в 1998 г. До 28% в 2000 г. Для сравнения доля государственных расходов к ВВП в 1998 г. В США составила 33,1%, а в Швеции – 60,8%. Все расходы на социально-культурную сферу из консолидированного бюджета в 1999 г. составили 8,2% ВВП.

Федеральный бюджет России разрабатывается на основе анализа развития экономики. Основные провозглашенные приоритеты этого бюджета – снижение налогового бремени и увеличение социальной направленности бюджета. Однако анализ структуры расходной части федерального бюджета доказывает, что по сравнению с другими статьями социальный приоритет выражен недостаточно. Так, расходы на государственное управление, правоохранительную деятельность, национальную оборону из федерального бюджета составляют в среднем свыше трети всех расходов, еще треть идет на обслуживание и частично погашение государственного внешнего долга и на все остальные цели, в том числе социальную политику, помощь бюджетам других уровней и т. д. направляется всего лишь оставшаяся часть. Частично социальные расходы оплачиваются за счет финансовой помощи федерального бюджета бюджетам других уровней.

Для выравнивания материального положения уязвимых слоев населения, проживающих в разных регионах в федеральном бюджете России на 2001 год впервые создан Фонд компенсаций, из которого финансируются Федеральные законы «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» и «О социальной защите инвалидов в РФ». Фонд компенсации обеспечивает единые государственные гарантии социальной защиты населения на территории РФ, предусмотренные федеральным законодательством.

В 1995 г. субъектам РФ передана значительная часть расходных полномочий по реализации социальных законов, которые выступали в форме нефинансируемых федеральных мандатов, т. е. принятые на федеральном уровне законы должны выполняться региональными органами власти без соответствующего финансирования из «центра». Большинство регионов вынуждено было изыскивать средства в своих дефицитных бюджетах на реализацию принятых Федеральным центром законов, но из-за ограниченности средств отказывали инвалидам, ветеранам в их законных требованиях. По этом законам в субъектах РФ накоплены самые большие объемы невыплат, что усиливало социальную напряженность.

Значительное различие в уровнях экономического развития регионов, бюджетной обеспеченности субъектов РФ привело к тому, что финансирование этих законов колебалось от 100% (Москва) до менее чем 10%.

Сохранение единого социального пространства в стране предполагает, что эти законы должны в равной степени выполняться во всех регионах страны. Поэтому средства Фонда компенсаций распределяются между территориями пропорционально численности соответствующих категорий граждан, без учета налогового потенциала и вне зависимости от бюджетной обеспеченности регионов. В 2001 г. Фонд компенсаций включен в раздел федерального бюджета «Финансовая помощь бюджетам других уровней».

Создание Фонда компенсаций позволит регулярно выплачивать ежемесячные пособия на детей во всех регионах страны. К концу 2002 г. только 14 из 89 субъектов РФ не имели задолженности по выплате ежемесячных пособий. Расчет субвенций из Фонда компенсаций на выплаты ежемесячных пособий на детей каждому региону проведен по числу детей в семьях с доходами ниже прожиточного уровня. В 2003 г. ежемесячные пособия из Фонда компенсаций адресно выплачивались 23,3 млн. детей.

1. Негосударственные источники финансирования социальных программ

Инструментом накопительного страхования социальных рисков и выступают негосударственные социально-страховые фонды. В настоящее время происходит сложное становление негосударственных пенсионных фондов (НПФ), что связано с неблагоприятными демографическими и экономическими тенденциями развития России и, как следствия, необходимостью пенсионной реформы. В силу непредсказуемости социальных последствий краха НПФ, традиционно важное значение имеют формы государственного контроля, рамочные условия деятельности, законодательно закрепленные на федеральном и региональном уровнях.

В сентябре 1992 г. подписан Указ Президента РФ «О негосударственных пенсионных фондах»12, за последующие годы шло интенсивное развитие НПФ. Создан специализированный государственный орган по контролю и регулированию их деятельности, а также компаний по управлению активами НПФ, в 1998 г. принят Федеральный закон «О негосударственных пенсионных фондах». Усиливается роль регионов в регулировании рынка негосударственного пенсионного обеспечения и его развитии — региональные нормативные акты приняты в республиках Карелия, Татарстан, Марий Эл, Волгоградской, Свердловской, Тульской, Рязанской, Иркутской областях, Красноярском и Приморском краях. Приняты решения о создании регулирующих органов в Москве, Удмуртии, Ханты-Мансийском автономном округе и т.д.

Если в октябре 1992 г. насчитывалось около 10 НПФ, то в 1999 в России зарегистрировано около 1000 НПФ, 250 имели лицензию, к августу 1998 г. действовало 340 НПФ, но после кризиса их число сократилось до 271. Наиболее крупные из них — НПФ «Газфонд», «Сургутнефтегаз», «ЛУКОЙЛ-гарант», «Элекроэнергетики», «Уголь», АвтоВАЗ. В них сосредоточены основные финансовые ресурсы негосударственного пенсионирования, это корпоративные фонды, созданные финансово-промышленными группами и крупными предприятиями топливно-энергетического комплекса. Преимущественно НПФ работают с взносами юридических лиц (это корпоративные фонды). Однако отмечается привлечение в фонды средств физических лиц, финансовый потенциал открытых пенсионных фондов для физических лиц очень высок. В 2000 г. число участников НПФ составило около 2,5 млн. чел. ведущее место занимали сорок фондов с численностью участников свыше 10 тыс. чел. Эти фонды объединяли около 89% общей численности участников фондов. Пенсионные выплаты производили свыше 146 фондов, дополнительную пенсию получали 255,5 тыс. чел.

Обширна региональная география НПФ — действуют Красноярский, Таганрогский, Поволжский, Хакасский, Ставропольский краевой, Тульский региональный и другие пенсионные фонды. Однако территориальное размещение НПФ весьма неравномерно. На начало 2000 г. имели лицензию Инспекции НПФ Министерства труда и социального развития РФ около (111 НПФ) находятся в Москве, а на шесть субъектов РФ (Москва, Санкт-Петербург, Нижегородская, Ростовская, Самарская и Пермская области) приходится СВЫШС 60% их общей численности.

На начало 2000 г. НПФ инвестировано в различные сектора российской экономики, финансовый и фондовый рынки свыше 14 млрд. руб., что свидетельствует о том, что НПФ стали заметными институциональными инвесторами в России.

Вместе с тем развитию негосударственных пенсионных фондов нанесен существенный урон августовским кризисом 1998 г. рынка государственных ценных бумаг. Произошло не столько уменьшение их активов, сколько рост задолженности по пенсионным выплатам, массовый отзыв вкладов. Вместе с тем НПФ Сбербанка даже выиграл — его активы возросли на 21%, а число участников — на 14%.

Благотворительный фонд — весьма распространенная форма неправительственной некоммерческой организации, управляемой Советом попечителей или директоров, аккумулирующей денежные средства и программы предоставления ресурсов (например, в виде грантов) для выполнения образовательных, социальных, благотворительных, религиозных или других видов деятельности, направленных на развитие общества. Этот вид фондов имеет глубокие исторические корни, традиции, типичные для многих стран.

В 1995 г. в России принят Федеральный закон «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях», аналогичные законы приняты в целом ряде регионов РФ.

Из действующих в настоящее время в России согласно официальным статистическим данным более чем 4 тысяч фондов трудно выделить именно благотворительные. Поэтому анализ их деятельности строится исходя из принятых законодательных актов федерального и регионального уровней, а также публикаций в средствах массовой информации. Российское законодательство представляет благотворительным организациям возможности поддержки — налогового и неналогового характера, их перечень существенно расширяют региональные нормативные акты.

Социальные инвестиционные фонды, известные как социальные или социально-экономические фонды развития, возникли с целью сглаживания социально-экономических противоречий в странах третьего мира в конце 80-х гг. Одна из причин их создания — рост бедности в странах Африки и Латинской Америки, потребовавший активного внешнего вмешательства, чтобы предотвратить обнищание миллионов людей. Было необходимо не допустить деградации системы предоставления социальных услуг, предотвратить возрастающую пауперизацию сельского населения, дать людям возможность ощутить на себе положительные результаты проводимых в их странах реформ.

Другая причина — необходимость государства осуществить ряд быстрых и наглядных акций, которые позволили бы ему уменьшить возрастающее недовольство населения и повысить привлекаемость проводимых структурных преобразований.

И, наконец, — осознание того, что у самого государства недостает реального потенциала, необходимого для осуществления социально-экономических проектов на местном уровне, работы напрямую с местными сообществами и частным сектором.

Механизм социальных инвестфондов направлен гибко и оперативно обеспечивать ресурсами организации на местном уровне — местные правительства, местные сообщества, некоммерческие организации. Эти фонды финансируют проекты, инициированные местным сообществом; оценивают эти проекты, осуществляют функцию их отбора, способствуют в подборе подрядчиков, осуществляют контроль за исполнением и оценку их эффективности.

Первый социальный инвестфонд создан в Боливии в конце 1985 г. В Восточной Европе они стали появляться относительно недавно. Наиболее активно фонды работают в Румынии, Албании, а в настоящее время и в Армении, Грузии, Молдавии и Узбекистане (более чем в 35 странах мира).

Финансирование программ строится на основе принципов смешенного финансового участия. Основными инвесторами, как правило, выступают крупные международные финансовые организации Мировой Банк, Американское агентство по международному развитию, кредитные организации. В среднем международные финансовые организации обеспечивают финансирование от 40 до 100% стоимости проекта.

Инструментарий, используемый социально-инвестиционными фондами весьма интересен. Здесь может достигаться сочетание интересов всех секторов гражданского общества (государство, бизнес, некоммерческий сектор) не только на национальном уровне, но, что гораздо важнее, — на региональном и местном. Инструментарий социальных инвестфондов использует не только материальные стимулы сообщества, но и развивает творческую инициативу и, что важно, коллективную ответственность местного сообщества за дальнейшее поддержание проекта. Именно поэтому этот механизм может быть использован для реализации социальных проектов в России на региональном и местном уровне.

1. Информационные технологии реализации социальной политики

Существует несколько определений информационным технологиям: Информационная технология — система методов и средств реализации информационных процессов, а также способов использования этих средств. Информационная технология — автоматизированное рабочее место социолога социальной сферы. Информационная технология — представленное в проектной форме концентрированное выражение научных знаний и практического опыта, позволяющее рациональным образом организовать тот или иной достаточно часто повторяющийся информационный процесс. Информационная технология — современные виды информационного обслуживания, организованные на базе средств вычислительной техники и средств связи. Это система методов и средств реализации информационных процессов, а также способов использования этих средств. Информационная технология — совокупность методов и программно-технических средств, объединённых в технологическую цепочку, обеспечивающую сбор, обработку, хранение, распределение и отображение информации с целью снижения трудоемкости процессов использования информационных ресурсов, а также повышения их надежности и оперативности. Таким образом, информационная технология выступает средством реализации информационных процессов, в том числе процессов, происходящих в социальной сфере. Информационные технологии стали мощной, интенсивно развивающейся отраслью мировой экономики. Доля отраслей, непосредственно связанных с производством и использованием знаний (knowledge industries), в валовом внутреннем продукте США составляла к концу ХХ века не менее 60%. Ни одна развитая страна не может отказаться от того, чтобы стать частью мирового информационного пространства. Затраты на новые технологии, которые осуществили за последние десять лет постиндустриальные страны нередко превышали затраты на приобретение основных производственных фондов. Так, в 1991 году расходы американских компаний на приобретение информации и информационных технологий, достигшие 112 млрд. долларов, превысили затраты на приобретение основных производственных фондов, составивших в том же году 107 млрд. долларов, а к 1996 году первый показатель почти удвоился, в то время как второй почти не изменился. По другим оценкам, американские фирмы тратят приблизительно 1,5–3% своих доходов на информационные технологии. Информационная технология должна быть ориентирована на снижение трудоемкости процессов использования информационного ресурса, а также повышение их надёжности и оперативности. Она позволяет оптимизировать разнообразные информационные процессы, начиная от подготовки и издания печатной продукции и кончая информационным моделированием и прогнозированием глобальных процессов развития общества. Типы информационных технологий весьма различны в зависимости от целей работы с информацией: сбор информации, передача информации, накопление информации, обработка информации, хранение информации, представление информации, использование информации. Непременным условием повышения эффективности управленческого труда является оптимальная информационная технология, обладающая гибкостью, мобильностью и адаптивностью к внешним воздействиям. Социальная сфера не является исключением, и использование информационных технологий в развитии и функционировании социальной сферы играет большую роль. Без использования информационных технологий невозможно принятие обоснованных, взвешенных решений, касающихся оценки состояния отрасли социальной сферы, возможных направлений реформирования и модернизации социальной сферы. Социальные предпосылки и последствия использования информационных технологий в социальной сфере Разнохарактерность и острота социальных проблем, которые приходится решать органам социальной защиты населения муниципальных образований, придают особую актуальность вопросам технологизации социальной работы в органах соцзащиты технологии его управленческой деятельности. Это тем более необходимо, что органы социальной защиты населения являются проводниками социальной политики государства и от них зависит очень многое в деле реализации федеральных законов и нормативных правовых актов, различного рода социальных программ. На уровне местного самоуправления решается широкий спектр и других задач, что дает возможность развивать социальную сферу, расширять ассортимент, повышать качество предоставляемых населению социальных услуг, оперативно реагировать на изменения в законодательстве, ибо все это связано с повседневной жизнью и заботами многих тысяч людей.В такой ситуации многое зависит от мобильности социальной защиты, от активности и подготовленности специалистов данной сферы, от точности, достоверности и полноты имеющихся данных. Данная ситуация разрешима только в том случае, если сотрудники социальной защиты будут иметь в наличии такой инструмент, который позволил бы разрешить эти проблемы. И здесь может быть только один путь — компьютеризация, а в более широком плане информатизация, без которой сегодня немыслимо какое-либо поступательное движение Социальные предпосылки и последствия использования информационных технологий в социальной сфере. В условиях развития социальной сферы невозможно решить проблему создания единого поля социальной работы, также эффективное управление ею, если не создано общее информационное пространство, основанное на новых прогрессивных информационных технологиях, автоматизированном информационном взаимодействии территориальных, социальных, экономических и производственных структур. Ориентируясь на проблемы сегодняшнего дня, специалисты делают вывод об информационном «взрыве» в области нормативного права, практике взаимоотношений властных органов и органов управления социальной сферой. Также наблюдается огромный интерес физических и юридических лиц государственных и общественных организаций к информации, касающейся социальной ситуации в регионах. Информатизация социальной сферы предполагает решение проблем разработки и внедрения типовых информационно-вычислительных систем по следующим направлениям: социальная защита населения; трудоустройство и занятость населения; охрана здоровья; народное образование; охрана окружающей среды; мониторинг общественного мнения. Основной целью создания единого информационного пространства является предоставление потенциальным пользователям (органам управления и подразделениям социальной сферой, органам власти) информационных услуг, обеспечивающих им оперативное и надежное взаимодействие при решении задач. Например: обмен мнениями и данными с коллегами из других регионов, поиск требуемой информации в данном информационном пространстве, сотрудничество с другими службами (пенсионным фондом, налоговой инспекцией и т.д.). Внедрение современных информационных средств, и технологий, организованных в виде распределенных баз данных общего пользования позволит повысить эффективность работы территориальных органов управления и организаций социальной сферы за счет автоматизации операций по сбору, учету, поиску, обработке и выдаче достоверных данных, необходимых для принятия решений. По мнению Г. Г. Кузнецовой огромную роль в правильности и адекватности принимаемых мер по социальной защите населения имеет своевременная и достоверная информация. В настоящее время возник целый ряд объективных факторов, настоятельно требующих, изменения технологии обработки информации по социальной защите населения, удовлетворяющего новым требованиям:- постоянное увеличение объёмов обрабатываемой информации и необходимость сокращении сроков ее обработки вследствие частого изменения законодательства по пенсионному обеспечению и социальной защите малоимущих слоев населения, отражающего нестабильность экономической и политической обстановки в стране;- высокая интенсивность актуализации нормативно-правовой информации как в части содержания отдельных норм, так и некоторых разделов и даже нормативных актов: объем и сложность нормативно-правовой системы растут быстрее возможностей персонала органов социальной защиты населения овладеть правилами ее практического применения;- потребность в налаживании должного учета реальной нуждаемости всех социально незащищённых слоев населения (адресная защита);- потребность в мощной информационно-аналитической базе, позволяющей осуществлять контроль расходуемых средств, проводить анализ текущего состояния, разрабатывать Программы-минимум и Целевые программы;- постоянное изменение характера задач, стоящих перед органами социальной защиты населения, оперативное выполнение ими новых сложных функций;- постоянно возрастающие требования к сотрудникам социальной защиты по повышению производительности и качества труда и необходимость сокращения текучести и повышения престижности их профессии. Информационные технологии в социальной сфере обеспечивают:•сбор, накопление фактов и статических данных о социальных отношениях и процессах, социальной структуре населения, потенциале социальной инфраструктуры, эффективности принимаемых мер социальной защиты, группах и слоях населения, требующих особого внимания;•хранение информации в такой форме, которая позволяла бы легко и быстро находить, своевременно обновлять и предъявлять информацию в случае необходимости;•сравнение показателей текущих социальных процессов с нормативными моделями социального воспроизводства населения и с учетом динамики их изменений;• взаимодействие федеральной, отраслевой и региональной структур анализа процессов функционирования социальной сферы; обеспечивают оперативное, своевременное и полное представление сведений и сообщений в соответствующей форме руководителям различных уровней. Использование компьютерной техники в органах управления социальной защиты населения позволяет улучшить качество работы, способствует экономии времени при решении социальных проблем клиентов. Так, в Москве действуют следующие компьютеризированные информационные системы: «Льготы-справка» — позволяет получить информацию о предоставляемых льготах отдельным категориям граждан; «Обращение-учет» — содержит информацию о письменных обращениях граждан по пенсионным вопросам, льготам, социально-бытовому обслуживанию; «Архив» — содержит фамилии и адреса пенсионных дел умерших, выбывших за границу, сменивших местожительство пенсионеров, перешедших на другой вид пенсии; «Пенсионер-транспорт» — дает информацию об обеспечении транспортными средствами инвалидов и выплате компенсаций за бензин и транспортные услуги; «Пенсионер-справка» — позволяет получить информацию о размере пенсии или пособия, компенсационных выплатах каждого получателя и др.По целому ряду социально-ориентированных направлений Минтрудом России ведутся централизованные информационные разработки. Были предусмотрены работы по сопровождению и развитию программных комплексов:- «Адресная социальная помощь»; — «Региональное социальное законодательство»;- «АРМ назначения и выплаты пособий»;- «Подготовка, контроль и обобщение данных статистической отчетности по пенсионному обеспечению, медико-социальной экспертизы и социальной защиты населения»;- «Подготовка, контроль и обобщение данных статистической отчетности по семьям и детям, оказавшимся в трудной жизненной ситуации»;- «Учет ветеранов и участников ВОВ»;- «Информационный комплекс бюро медико-социальной экспертизы».Практика показала эффективность организации процесса разработки и сопровождения ПО в органах социальной защиты населения края, что можно выразить в следующих тезисах:1) размещение служб разработки, внедрения и сопровождения в одном месте, близко к заказчику, способствует выработке правильного подхода к реализации поставленной задачи и оперативное ее выполнение;2) разработка на региональном уровне приводит к оперативному отражению всех федеральных и региональных нормативных актов в программном обеспечении;3) размещение разработчиков внутри автоматизируемой службы обеспечивает быстрое получение квалифицированных консультаций и методических рекомендаций.Применение компьютерных технологий социальным работником имеет следующие положительные моменты:- возрастает продуктивность его работы за счет устранения элементов рутинности труда (заполнение стандартных форм, проведение механического подсчета и др.), то есть за единицу рабочего времени он в состоянии выполнить больший объем работы;- имеют адресную нацеленность на конкретного клиента при определении видов предоставляемой ему социальной помощи;- появляется возможность составления «портрета социальных проблем» семьи, а не отдельного ее члена, это, в свою очередь, позволяет решать социальные проблемы семьи в комплексе;- уменьшается количество механических ошибок, допускаемых при составлении справок, отчетов и другой документации.Также необходимо отменить отрицательные стороны использования компьютерных технологий, присущие этому субъектному уровню:- наблюдается низкая компьютерная грамотность работников социальной сферы;- для технологического насыщения социальной работы компьютерными; технологиями требуется иная, чем при традиционных технологиях, логика мышления;- изменяется коммуникационная сфера социальной работы, что выражается в уменьшении непосредственных контактов с клиентами и коллегами (для специалиста, работающего преимущественно с: базами данных, происходит «обезличивание» клиента).Наш анализ показывает, что на современном уровне развития социальной работы и при нынешнем техническом сопровождении учреждений социальной сферы компьютерные системы в социальной сфере России в большинстве случаев выполняют лишь информационно-справочные и контрольные функции, в основном доступные первому субъектному уровню (менеджерам). Социальные работники используют КТ лишь в небольшой области практики (пенсионные фонды, отдельные учреждения социальной сферы).Применительно к третьему типу субъектов социальной работы компьютерные технологии оказывают следующее положительное воздействие:- повышают информированность клиента, причем главным условием здесь выступает доступность технической периферии и оперативность размещаемой в системе информации (справочные терминалы);- обеспечивают оперативность получения ответа на запрос клиента;- сокращают время получения социальной поддержки при появлении в социальном агентстве требуемых ресурсов;- помогают адаптироваться людям с ограниченными физическими возможностями.Таким образом, эти технологии будучи клиентоцентрированными обеспечивают адресность социальной помощи. Функционирование и развитие социальной сферы невозможно без обмена информацией. Внедрение современных компьютерных информационных технологий в социальную сферу определяется усложнением социально-экономических процессов в обществе, все большей их зависимостью от информации и организованных информационных потоков, невозможностью в современных условиях решать социальные, экономические, управленческие и иные задачи при обработке информации вручную. Автоматизированная обработка, хранение и распространение социальной информации с использованием современных компьютерных и телекоммуникационных средств позволяет повысить качество социальной информации, ее точность, объективность, оперативность и, как следствие этого, возможность принятия эффективных и своевременных управленческих решений. Появление, развитие и функционирование информационных технологий сопровождается процессом информатизации, который представляет собой «организованный социально-экономический и научно-технический процесс создания оптимальных условий для удовлетворения информационных потребностей и реализации прав граждан, органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений на основе формирования и использования информационных ресурсов». Министерство труда и социального развития Российской Федерации разрабатывает правовой, научно-практический и методологический базис для формирования информационной политики в социальной сфере, предлагает единые программные и технические решения. Сейчас уже можно констатировать тот факт, что без использования средств вычислительной техники и информационных технологий отрасль не может эффективно функционировать и развиваться.

1. Сущность, объективные предпосылки и условия возникновения социального партнерства

Социальное партнерство представляет собой особую систему отношений, возникающих между наемными работниками и работодателями при посреднической роли государства, по согласованию экономических интересов в социально-трудовой сфере и урегулированию социально-трудовых конфликтов.

Систему социального партнерства называют «трипартизмом», так как в регулировании социально-трудовых отношений участвуют три стороны: организации, представляющие интересы наемных работников, объединения работодателей и государство.

Система социального партнерства как механизм регулирования социально-трудовых отношений получила развитие после Второй мировой войны, окончательно утвердилась лишь в 60—70-х гг. XX столетия, и то не во всех странах. Сегодня наиболее развитая система социального партнерства существует в Германии, Австрии, Швеции и других странах. В меньшей степени она развита в Южной Европе, США, Японии. Системы социального партнерства не существует в слаборазвитых странах. В России она только формируется.

Формирование системы социального партнерства возможно только при определенных условиях.

1. Необходимость регулирования социально-трудовых отношений возникает одновременно с возникновением капиталистического товарного производства, когда в качестве основных субъектов трудовых отношений окончательно оформляются два основных класса — собственники средств производства и наемные работники, лишенные средств производства и потому вынужденные продавать свою рабочую силу, чтобы как-то обес­печить свое существование.

2. Уже на начальном этапе развития капиталистического товарного производства при взаимодействии двух классов достаточно четко проявился противоположный характер их интересов. Рабочий, свободный от средств производства и не имеющий земли, был вынужден наниматься на работу к собственнику средств производства — капиталисту.

Государство помогало капиталисту в насильственном удлинении рабочего дня путем установления «разумной цены» и закрепления в законодательно-принудительном порядке определенной продолжительности рабочего дня. Начиная с XIV в. в ряде стран Западной Европы (Франция, Великобритания, Нидерланды и др.) действовали статуты (законы) о рабочих, которые устанавливали уровень заработной платы наемных рабочих, продолжительность рабочего дня. Эти статуты были отменены только в XIX в. Например, в Англии рабочие статуты были отменены в 1813 г., когда капитализм прочно встал на ноги.

Чтобы защитить себя, рабочие были вынуждены объединяться. Само развитие капитализма провоцирует рабочих к объединению. Капитал боится сплочения рабочих и через государство пытался себя защищать. Поэтому на протяжении во многих странах существовали законы, запрещающие профсоюзы. Только в конце XIX в. профсоюзы наконец-то легализовались.

В 1868 г. был образован Британский конгресс тред-юнионов, в 1898 г. Бельгийская рабочая партия образовала профсоюзные комиссии. В 1906 г. началось организованное профсоюзное движение в России. В США рабочие организации были законодательно признаны только в 30-х гг. XX столетия (закон Вагнера 1936 г. и закон Норриса-Ла Гардена 1932 г.). По мере развития профсоюзного движения стали возникать объединения работо­дателей.

В конце XIX — начале XX в. в индустриальных странах постепенно формируется трудовое законодательство. Так, в 1907 г. был принят Датский гражданский кодекс, в 1911 г. — Швейцарский кодекс обязанностей, в 1915 г. появилось специальное законодательство в Норвегии, в 1918 г. аналогичные законы принимаются в Германии, в 1919 г. — во Франции. В 1919 г. была образована Международная организация труда (МОТ). Однако социального партнерства еще не существовало. С начала XX в. потребовалось примерно полвека, чтобы в теорию и практику регулирования социально-трудовых отношений между наемными работниками и работодателями прочно вошло такое понятие, как «социальное партнерство».

В ходе относительно стабильного развития серьезные экономические потрясения стали охватили развитые капиталистические страны. Это и мировой экономический кризис 1929—1933 гг., и Вторая мировая война. В результате позиции капитала в развитых странах были подорваны, что заставило его искать пути сотрудничества с профсоюзами.

В послевоенной ФРГ к этому толкала угроза национализации предприятий, собственники которых открыто сотрудничали с нацистами. В США фактором, который заставил предпринимателей сесть за стол переговоров, стал нефтяной кризис 1974 г.

Параллельно набирало мощь профсоюзное движение. Так, с октября 1949 г. было восстановлено профсоюзное движение в ФРГ (было создано Объединение немецких профсоюзов ОНП). В 1945 г. произошло слияние профсоюзов Бельгии, была образована Всеобщая федерация труда Бельгии (ВФТБ). Набирало мощь профсоюзное движение в южноевропейских странах (Италия, Греция, Португалия). В Испании на базе рабочих комиссий (аналогия профкомов на предприятиях), выросших в 60-х гг., была образована Профсоюзная конфедерация рабочих комиссий (ПКРК). В Великобритании при содействии профсоюзов была образована Лейбористская партия Великобритании, которая после Второй мировой войны трижды находилась у власти (1945—1951 гг., 1964—1970 гг., 1974-1979 гг.).

В первой половине XX в. в силу ряда объективных условий (усиление концентрации производства, усложнение экономических связей, обострение социальных проблем и усиление милитаризации экономики) произошло расширение экономических функций государства. «Ночного сторожа» сменило экономически активное государство. Оно все сильнее вмешивалось в регулирование не только экономических, но и социальных отношений. Как уже отмечалось, во многих странах Западной Европы и США под давлением левых сил и профсоюзов получило развитие социальное законодательство. Именно на этой волне после Второй мировой войны сформировалась идеология «государства всеобщего благоденствия» (Welfare State).

Государственная политика «социального благоденствия» в 40—50-х гг. XX столетия включала программы достижения высокого уровня жизни населения путем создания государственной системы образования, здравоохранения, жилищного строительства, а также программы социального обеспечения, регулирования минимального размера заработной платы.

Согласно идеологии «государства всеобщего благоденствия» и социального государства, социальная политика позволяет стабилизировать общество, уладить конфликты и добиться утверждения солидарности и партнерства. Именно в послевоенный период разрабатывается и утверждается система минимальных стандартов социального обеспечения граждан, гарантированных государством. Благодаря усилиям государства в послевоенный период в большинстве европейских стран были созданы национальные социально-экономические советы из представителей объединений предпринимателей, профсоюзов и государства. В 1947 г. в Италии был образован Национальный совет экономики и труда. В Бельгии в 1948 г. был создан Центральный экономиче­ский совет, а в 1952 г. — Национальный совет труда. В Голландии в 1950 г. был сформирован Экономический и социальный совет, а несколько позднее Совет по проблемам труда. Во Франции Экономический и социальный комитет действует с 1958 г., а в Англии с 1962 г.

Создание в 1919 г. Международной организации труда (МОТ) и ее целенаправленные усилия по содействию внедрению в практику регулирования социально-трудовых отношений коллективно-договорных форм также сыграли роль своеобразного катализатора развития системы социального партнерства. МОТ выработала около двух десятков конвенций и рекомендаций, реализация которых позволила многим странам выстроить свой механизм коллективно-договорного регулирования социаль­но-трудовых отношений.

Становлению новой системы регулирования социально-трудовых отношений в развитых странах в немалой степени способствовало также развитие в послевоенный период институтов гражданского общества, формирование и развитие демократических процедур принятия решений как на уровне общества в целом, так и на уровне отдельных предприятий.

Таким образом, возникновение в 60—70-х гг. XX в. в развитых странах договорной формы регулирования социально-трудовых отношений явилось результатом длительного экономического и социально-политического развития, оно стало возможным благодаря целому ряду объективных и субъективных условий: усиление концентрации и централизации капитала и как следствие этого изменение форм организации труда и характера взаимоотношений наемных работников и работодателей в процессе производства; рост сплоченности рабочего и профсоюзного движения; активная социальная политика государства; развитие демократических процедур управления обществом и др.

1. Социально-трудовые отношения как источник конфликтов

Социально-трудовые отношения возникают между человеком и организацией — собственником средств производства. Одной из особенностей действующего трудового законодательства является то, что наемный работник, заключая трудовой договор, как правило, вступает в непосредственные трудовые отношения с организацией. Согласно Трудовому Кодексу Российской Федерации сторонами трудовых отношений являются работники и работодатели. Руководитель организации выступает в качестве представителя работодателя.

Социальный конфликт (social conflikt) признан в качестве естественного явления общественной жизни во всех ее проявлениях. Раскрытие сущности понятия «конфликт» имеет множество подходов, несмотря на однозначное — конфликт (от лат. conflicktus — столкновение).

В социально-трудовой сфере конфликты могут происходить по поводу отдельно взятых трудовых проблем (например, связанных с режимом рабочего времени и сменности; оплатой труда; установлением и изменением норм выработки и пр.) и социальных проблем (например, связанных с установлением и соблюдением выплаты пособий работникам, пострадавшим от несчастного случая на производстве, или работникам, получившим профессиональное заболевание; связанных с предоставлением работникам оплачиваемых отпусков и пр.).

Интересы трудящихся были и остаются сосредоточенными на признании их политических и экономических прав, вытекающих из трудовых отношений.

Социальный конфликт между работниками и собственниками средств производства, а также лицами, представляющими их интересы, основан на противоречии, исследованном и раскрытом основоположниками подхода к определению столкновения между сторонами социально-трудовых отношений как классового конфликта. Его суть в упрощенном виде заключается в том, что предпринимать (собственник средств производства) самостоятельно, т.е. без участия работника определяет сумму денежного вознаграждения за произведенный продукт (заработная плата и соответствующие компенсационные, поощрительного характера надбавки) и при этом оставляет себе «прибавочную стоимость».

В период, когда начались демократические преобразования, включая зарождение социального партнерства, в посткоммунистической России, были проанализированы объекты наиболее распространенных конфликтов в сфере социально-трудовых отношений. Приведем перечень этих объектов.

Конфликты по поводу оплаты труда работников. Здесь имеются в виду не только конфликты по поводу размеров оплаты труда работников производственной и непроизводственной сфер хозяйствования, но и по поводу массовых задержек расчетов с работниками за выполненные объемы работ (услуг).

Конфликты, вытекающие из проблем занятости и в связи с угрозой безработицы.

Конфликты, связанные с разгосударствлением и приватизацией. Субъектами таких конфликтов могут быть государственные органы — министерства, ведомства, госкомитеты, местные органы власти; трудовые коллективы организаций; определенные группы внутри организации; отдельные лица. Отличительная черта этих конфликтов — вовлечение в спорные отношения субъектов разного уровня социального партнерства (например, конфликт между организацией и госкомитетом).

Конфликты, связанные с приватизацией и соучастием работников в управлении организацией. Перерастание социально-трудовых конфликтов в социально-политические.

За период с 1992 года по настоящее время позитивных изменений, т.е. тенденций к уменьшению этих объектов, не отмечено. В данной сфере общественных отношений к перечисленным объектам добавились конфликты:

— связанные с проблемой признания профессиональных союзов и их органов в качестве представительных или наиболее представительных;

— связанные с проблемами проведения процедур банкротства (санации) организации и соблюдения гарантий для работников, закрепленных в коллективном договоре, отраслевом (тарифном) соглашении.

Определенные особенности переходного периода от одной общественной формации к другой показали, что при обеспечении свободы объединения граждан с целью защиты своих экономических и социальных прав, интересов возникают конфликты по поводу признания со стороны работодателей, их объединений (союзов) того или иного профсоюза, объединения профсоюзов. Конфликты по этому поводу влияют на общую характеристику социальной обстановки в России. Происходит это на почве переплетения причин конфликта по поводу признания профсоюза (объединения профсоюзов) с заявленными требованиями общественных организаций к работодателям (их объединениям), принимающими форму экономических, политических, идеологических требований.

Социальные конфликты в трудовой сфере принято подразделять на основании действующего трудового права, которое базируется на Конституции Российской Федерации.

1. Конфликты в социально-трудовой сфере и понятия об их разрешении или урегулировании

Механизм регулирования социально-трудовых отношений получил развитие после Второй мировой войны, окончательно утвердившись лишь в 60 – 70- е гг. XX столетия и то не во всех странах.

Необходимость регулирования социально-трудовых отношений возникает одновременно с возникновением капиталистического товарного производства, когда в качестве основных субъектов трудовых отношений окончательно оформляются два основных класса – собственники средств производства и наемные работники, лишенные средств производства и потому вынужденные продавать свою рабочую силу, чтобы как-то обеспечить свое существование.

Уже на начальном этапе развития капиталистического товарного производства, при взаимодействии двух классов достаточно четко проявился противоположный характер их интересов. Главный интерес наемного работника состоял в том, чтобы собственник предоставил ему работу и платил как можно больше. Напротив, собственник (капиталист) был заинтересован в том, чтобы заданный объем работы выполнялся наименьшим числом рабочих и с наименьшей оплатой.

Таким образом, уже само по себе наличие двух субъектов, интересы которых в социально-трудовой сфере не совпадают, ставит вопрос о создании механизма их согласования, разработки системы процедур урегулирования конфликтов, которые неизбежно возникают в случае столкновения разнонаправленных интересов.

Если в период становления капиталистических отношений рабочие не могли рассчитывать на поддержку государства, поскольку оно всецело находилось на стороне нарождающегося капитала, то в сложившейся системе капиталистического хозяйства они тем более не могли рассчитывать на государство, которое все громче заявляло о своем нейтралитете.

Поэтому, для того, чтобы защитить себя, рабочие были вынуждены объединяться. Им приходилось не только противостоять капиталу, но и давить на государство, заставляя издавать такие законы, которые учитывали бы не только интересы капитала, но и интересы наемных рабочих на протяжении длительного времени во многих странах существовали законы, запрещающие профсоюзы. Только в конце XIX века профсоюзы наконец-то легализовали свою деятельность.

В конце XIX – начале ХХ вв. в индустриальных странах постепенно формируется трудовое законодательство.

В России, 15 ноября 1991 г., Президентом РФ был подписан Указ за № 212 «О социальном партнерстве и разрешении трудовых споров (конфликтов)». Позднее, 24 января 1992 г., вышел Указ Президента РФ за № 45 «О создании российской трехсторонней комиссии по урегулированию социально-трудовых отношений». На базе этого Указа и соответствующего постановления Правительства от 20 февраля 1992 г. № 103, в 1992 году была образована Российская трехсторонняя комиссия по урегулированию социально-трудовых отношений, куда вошли представители правительства, профсоюзов и предпринимателей. Начиная с 1992г. в практику регулирования социально-трудовых отношений вошло заключение на трехсторонней основе Генерального соглашения.

Принятые позднее Закон РФ «О коллективных договорах и соглашениях» (1 марта 1992г.) и дополнения к нему (20 октября 1995г.), Закон РФ «О порядке разрешения коллективных трудовых споров» (20 октября 1995г.), Закон РФ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» (8 декабря 1995г.), а также постановление Правительства РФ от 15 апреля 1996 г. № 468 «О службе по урегулированию коллективных споров» восполнили существующие пробелы в правовой базе.

Классификация конфликтов в социально-трудовой сфере является необходимым условием для уяснения порядка их рассмотрения.

Основная классификация конфликтов дана в п.4 ст.37 Конституции Российской Федерации, закрепившей их деление на категории — индивидуальные и коллективные трудовые споры. Критерием такого деления конфликтов выбрано свойство их принадлежности отдельному индивиду или группе, определенному социуму. Стороной, спорящей с работодателем (объединением, ассоциацией работодателей), в социальных конфликтах в трудовой сфере выступает либо отдельный работник, либо группа работников, объединенных по организационно-правовому или профессиональному признакам.

Регулирование трудовых отношений, вошедших в стадию конфликта, осуществляется на основе действующего законодательства о труде. В Трудовом Кодексе Российской Федерации содержится ряд статей о трудовых спорах.

Законодатель раскрыл содержание понятия «индивидуальный трудовой спор», тогда как в ранее действующем Кодексе Законов о труде данная категория раскрыта не была, поэтому данную категорию конфликтов можно было характеризовать на основании анализа правовых норм. Из него вытекает следующее. Как в том случае, когда один спорящий работник (индивид), считает, что его права нарушены, так и тогда, когда он добивается признания за ним какого-либо нового права (например, повысить оплату труда или привести в соответствие с ней условия труда при выполнении работ в тяжелых или опасных ее характеристиках), речь идет либо о применении к индивиду — конкретному лицу, нормативных условий, установленных законом, коллективным договором, подзаконным актом и т.д., либо об исполнении заключенного индивидуального трудового договора. Споры индивидуального характера охватывают все конфликты, касающиеся применения установленных, условий труда к персонально конкретному работнику.

Вторую категорию конфликтов в социально-трудовой сфере составляют споры коллективного характера. Действующее законодательство дает определение только коллективного трудового спора. Оно закреплено в п. 1 ст.2 Федерального законе «О порядке разрешения коллективных трудовых споров» (1995): «Коллективный трудовой спор — неурегулированные разногласия между работниками и работодателями (далее — стороны) по поводу установления и изменения условий труда (включая заработную плату), заключения, изменения и выполнения коллективных договоров, соглашений по вопросам социально-трудовых отношений».

В данном определении скрыта классификация конфликтов по характеру соотношения с правом. Согласно этому подходу к классификации конфликтов в трудовой сфере споры подразделяются на исковые споры (споры права), а также неисковые споры (споры интересов).

При возникновении индивидуального спора работник, обращаясь в соответствующий орган, добивается, требует или предъявляет иск о восстановлении его нарушенного права, об установлении или признании за ним того или иного индивидуального права, т.е. речь идет о так называемых правоустановительных исках. Коллективные трудовые споры отличаются от индивидуальных именно тем, что могут иметь характер исковых (конфликты права) и неисковых (конфликты интересов). Эта особенность вытекает из анализа понятия коллективного трудового спора.

Коллективные трудовые споры, относящиеся к категории конфликтов интересов, могут возникнуть, например, при ведении коллективных переговоров с работодателями, их объединениями (ассоциациями) по заключению или дополнению и изменению коллективных договоров, соглашений по социально-трудовым отношениям.

Коллективные трудовые споры, относящиеся к категории конфликтов права, могут возникнуть, например, по поводу выполнения действующего коллективного договора или соглашения по социально-трудовым отношениям, а также выполнения условий труда (включая заработную плату), установленных законом, подзаконным актом и пр.

Стороной, спорящей с работодателями, их объединениями (ассоциациями) в таких конфликтах выступают как группы работников, так и их полномочные представители — органы профессиональных союзов и их объединений, уполномоченные на представительство в соответствии с их уставами, органы общественной самодеятельности, образованные на собрании (конференции) работников.

В мировой практике регулирования трудовых отношений и конфликтов существует несколько основных понятий, соотносящихся с науками о праве и о социальных конфликтах. Этими понятиями являются: разрешение социального конфликта или трудового спора, урегулирование социального конфликта или трудового спора. Они различаются по своему содержанию.

Разрешение социального конфликта или трудового спора это — целенаправленное действие субъектов отношений, при которых они совместными усилиями пытаются найти взаимоприемлемый выход из конфликта. В данном процессе может принимать участие третья сторона — государственный или негосударственный орган содействия разрешению конфликтов, а также лицо их представляющее. Для подключения к процессу разрешения конфликта третьей стороны необходимо наличие доброй воли субъектов трудовых отношений. Оно оформляется соответствующим актом, а сам процесс имеет характер институализации примирительной процедуры.

Под урегулированием социального конфликта или трудового спора понимается процесс рассмотрения причин спорных отношений, предмета конфликта специальным органом, который может вынести соответствующее решение, понуждающее одну или обе стороны выполнить определенные действия в целях ликвидации причин конфликта. К числу органов, урегулирующих конфликты в социально-трудовой сфере, относятся: суды соответствующей юрисдикции, специальные трудовые арбитражи.

Практика показывает, что конфликты интересов могут быть разрешены при проведении примирительных процедур и привлечении к ним посредника, лиц, выполняющих функции трудовых арбитров.

Специфика конфликтов права заключается в том, что ни примирительные процедуры с участием сторон конфликта, ни рассмотрение неурегулированных разногласий между сторонами трудовых отношений с привлечением посредника, лиц, выполняющих функции трудовых арбитров, как правило, не могут разрешить конфликт такого рода. В случаях, когда сторона, выступающая в качестве инициатора конфликта права, настроена отстаивать свои требования до последнего и строго следовать букве закона, противоречия между субъектами трудовых отношений могут быть сняты только путем урегулирования конфликта соответствующим решением судебного органа соответствующей юрисдикции и специализированного арбитража, которых в России пока нет.

Участие третьей стороны в разрешении конфликтов в социально-трудовой сфере определяется конституцией или законодательством государства.

1. Принципы и способы разрешения конфликтов и правовая база организации и проведение примирительных процедур

В мировой практике основой регулирования трудовых отношений и конфликтов являются Конституция и законы государства. В ряде стран американского континента на уровне конституции государства закреплены нормы о разрешении коллективных конфликтов путем организации и проведения процедур посредничества и трудового арбитража. К числу таких стран относятся, например, Аргентина и Бразилия.

Конституцией Российской Федерации, закрепившей право граждан на индивидуальные и коллективные трудовые споры, предусмотрено регулирование способов их разрешения действующим законодательством.

Согласно ст. 18 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов государства, деятельность всех органов законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Следовательно, при разрешении социальных конфликтов приоритет должен отдаваться правам и свободам человека и гражданина.

В соответствии с п. 2 ст. 15 Конституции Российской Федерации органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Из этого вытекает, что лица, представляющие стороны конфликта и третьей стороны, призванной способствовать разрешению социального конфликта, обязаны рассматривать трудовые отношения через призму их соотношения с действующим законодательством.

Конституция Российской Федерации (п. 2 ст. 45) предоставила гражданам право защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законами. Данной норме корреспондирует ст. 12 первой части Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ), в которой закреплен перечень способов защиты гражданских прав. Однако в материальном праве существует определенная иерархия законов, согласно которой правоотношения регулируемые одним законодательным актом не могут регулироваться актом, принадлежащим другой отрасли права.

Трудовые отношения, включая социальные конфликты, регулируются Трудовым Кодексом Российской Федерации (ТК РФ). Из этого следует, что работники и их полномочные представители не вправе прибегать к нормам ГК РФ в целях защиты трудовых прав и интересов граждан. В этих целях они обязаны руководствоваться исключительно нормами главы 60 и 61 ТК РФ.

Согласно ст. 382 ТК РФ индивидуальный трудовой спор может быть разрешен при его рассмотрении комиссией по трудовым спорам или администрацией и соответствующим профсоюзным органом в пределах предоставленных им прав.

В соответствии со ст. 398 ТК РФ коллективные трудовые споры (конфликты), возникающие между администрацией предприятия, организации и трудовым коллективом (коллективом подразделения) или профсоюзом по вопросам установления новых или изменения существующих условий труда и быта, заключения и исполнения коллективного договора и иных соглашений, рассматриваются в соответствии с законодательством о порядке разрешения коллективных трудовых споров (конфликтов). Эта статья ТК РФ отсылает пользователя к Федеральному закону «О порядке разрешения коллективных трудовых споров» (от 23.11.1995).

В качестве способов разрешения коллективных трудовых споров этим законодательным актом предусмотрено рассмотрение сути социального конфликта примирительной комиссией, а также с участием посредника и трудовых арбитров.

Целью комиссии по трудовым спорам (КТС) организации, примирительной комиссии, процедуры рассмотрения коллективного трудового спора с участием посредника или в трудовом арбитраже с участием лиц, выступающих в качестве трудовых арбитров, является содействие сторонам конфликта в его разрешении. Указанные институты, в которых предпринимается попытка примирить конфликтующие стороны путем рассмотрения предмета и причин индивидуального или коллективного трудового спора, носят общее название — примирительные процедуры.

В действующем законодательстве Российской Федерации нет норм, в которых были бы закреплены принципы, на которых должны базироваться организация примирительной процедуры и деятельность лиц, призванных способствовать разрешению социальных конфликтов. Эти принципы относятся к числу, выработанных международной и отечественной практикой примирения, посредничества и арбитрирования.

Основными принципами формирования института примирения сторон и организации рассмотрения трудового спора с участием полномочных представителей сторон спора являются: добровольность, паритетность, свобода выбора и принятия решения субъектами трудового спора по поводу кандидатов на роль посредника и арбитров, формирования и организации примирительных процедур; доверие, признание в качестве законного, независимого, компетентного лица (например, посредника) или группы лиц, выбранных и утвержденных в установленном порядке в качестве членов определенного института примирения (комиссии по трудовым спорам (КТС), примирительной комиссии, трудового арбитража).

Рассмотрение индивидуального или коллективного трудового спора в целях его разрешения должно строиться на принципах: соблюдения норм законодательства, полномочности представителей сторон коллективного конфликта, равноправия сторон конфликта перед законом; свободы выбора и обсуждения вопросов, составляющих содержание проблемы конфликта; добровольности принятия обязательств каждой из сторон конфликта; возможности осуществления контроля и ответственности за выполнение обязательств, направленных на ликвидацию причин конфликта.

Отдельно следует перечислить принципы, которые должны соблюдаться лицами, выполняющими функции посредника или трудового арбитра. В ходе рассмотрения коллективного конфликта посредник и трудовые арбитры обязаны соблюдать принципы: беспристрастности, нейтральности, независимости, законности, соблюдения чести и достоинства, а также сохранения конфиденциальности сведений о предмете конфликта, его причинах и пр.

Действующим российским законодательством закреплено несколько способов разрешения коллективного трудового спора. К их числу Закон РФ «О порядке разрешения коллективных трудовых споров» относит следующие процедуры: рассмотрение конфликта примирительной комиссией (ст.6); рассмотрение конфликта с участием посредника — посредничество (ст.7); рассмотрение конфликта в трудовом арбитраже (ст. 8); с участием лиц, которые приобретают статус третейских судей в результате институализации этой процедуры.

Правовой базой организации и проведения примирительных процедур при разрешении коллективных трудовых споров являются: Конституция Российской Федерации; Статья 401 ТК РФ и Закон РФ «О порядке разрешения коллективных трудовых споров»; Положение о службе по урегулированию коллективных трудовых споров, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.1996 г.№468; Гражданский Кодекс Российской Федерации (Ч.1); другие законодательные акты, подзаконные и нормативные акты, регулирующие социально-трудовые отношения; коллективные договоры, соглашения по социально-трудовым отношениям, в которых могут содержаться положения о порядке, регламенте проведения примирительных процедур и пр.

В перечне указан Гражданский Кодекс РФ (Ч. 1), поскольку между одной стороной или сторонами коллективного трудового спора и лицами, добровольно принявшим решение выполнять функции посредника или трудового арбитра, может быть заключен безвозмездный или возмездный договор (ст.420, ст.423 ч.1 ГК РФ) в связи с выполнением ими своих обязанностей. Данные обязанности могут быть предметом любого договора такого вида.

В обеспечение организации и проведения процедур по рассмотрению коллективного трудового спора с участием посредника или в трудовом арбитраже принимает непосредственное участие государственный орган — служба по урегулированию коллективных трудовых споров, а также соответствующие органы субъектов Российской Федерации, на которые возложены аналогичные функции.

1. Социальная сфера жизни общества как объект социальной политики

Социальная сфера охватывает все пространство жизни человека — от условий его труда и быта, здоровья и досуга до социально-классовых и национальных отношений. К социальной сфере относят образование, культуру, здравоохранение, социальное обеспечение, физическую культуру, общественное питание, коммунальное обслуживание. Она обеспечивает воспроизводство, развитие, совершенствование общественных групп и индивидов. Несмотря на это до сих пор идут споры об определении социальной сферы и о выделении ее в качестве основной сферы общества.

Социальная сфера существует не изолированно, но во взаимосвязи с другими сферами общества. Социальная сфера, выражая жизнедеятельность в целостном осуществлении, имеющая своим результатом человека, социальные группы, как бы пронизывает все другие, так как в каждой из них действуют люди, социальные общности.

В пространстве социальной сферы реализуется социальная политика государства, социальные и гражданские права человека.

Наиболее значимой детерминантой самодвижения социальной сферы, особенно в период интенсивной структурной перестройки, ломки старых механизмов саморегуляции общества, является социальная политика, поскольку возникает необходимость целенаправленных воздействий на социальную среду, чтобы избежать огромных социальных издержек, характерных для экономических и политических реформ. Именно социальная политика призвана решать проблему соотношения экономического развития и сохранения социальных гарантий, уменьшая противоречия в экономических и социальных процессах, протекающих в большей или меньшей мере стихийно.

Социальная политика — одно из важнейших направлений, составная часть внутренней политики государства. Она призвана обеспечить расширенное воспроизводство населения, гармонизацию общественных отношении, политическую стабильность, гражданское согласие и реализуется через государственные решения, социальные мероприятия и программы. С течением времени социальная политика расширяла не только объекты своего влияния но и свое содержание. Также росли масштабы государственного вмешательства в общественные процессы. «Ограниченный взгляд на социальную политику как систему мер помощи социально слабым группам сложился еще в Советском Союзе. Доминирует такой подход и в современной России. Однако необходимо более широкое осмысление данного вопроса. » Теперь социальная политика не ограничивается отдельными категориями населения, ее объектом выступают жизненные условия практически всех социальных и демографических групп.

Шкартан представляет следующее определение «Социальная политика в любом обществе — это деятельность по установлению и поддержанию неравного положения социальных групп. Качество социальной политики определяется достижением относительного баланса интересов групп, мерой согласия основных социальных сил с характером распределения ресурсов общества, и, наконец, чрезвычайно важное — с возможностями реализации человеческого потенциала перспективными социальными сегментами общества, в том числе и лишь нарождающимися группами. Успешная социальная политика — это политика, приносящая социальный и экономический эффекты».

Социальную политику принято рассматривать в широком и узком смысле. В широком – социальная политика охватывает все решения, затрагивающие те или иные стороны жизни населения страны. Социальная политика в узком смысле «есть ни что иное, как перераспределение (на основе действующего законодательства) финансовых ресурсов между различными социальными группами населения, отраслями народного хозяйства с использованием механизмов государственной налоговой и бюджетной системы».

Гуляева Н.П. пишет что «Целью социальной политики является повышение благосостояния населения, обеспечение высокого уровня и качества жизни, характеризующихся следующими показателями: доход как материальный источник существования, занятость, здоровье, жилье, образование, культура, экология».

Исходя из вышеперечисленного задачами социальной политики являются:

· распределение доходов, товаров, услуг, материальных и социальных условий воспроизводства населения;

· ограничение масштабности абсолютной бедности и неравенства;

· обеспечение материальных источников существования тем, кто по независящим от них причинам ими не обладает;

· предоставление медицинских, образовательных, транспортных услуг;

· оздоровление окружающей среды.

В обществе социальная политика выполняет следующие основные функции. Во-первых, функция перераспределения доходов. Эта функция особенно важна в условиях рыночной экономики, так как развитие рыночных отношений ведет к такому распределению доходов и ресурсов в целом, которое противоречит не только общепринятым нормам справедливости, но и экономической эффективности, поскольку ограничивает потребительский спрос и разрушает инвестиционную сферу. Во-вторых, стабилизационная функция, которая способствует улучшению социального положения большинства граждан. В-третьих, интеграционная функция, которая обеспечивает единство общества на принципах социального партнерства и социальной справедливости.

1. Основные принципы реализации социальной политики

Признавая, что социальная политика является важнейшей составляющей частью деятельности общества и государства, необходимо проанализировать, какие принципы большинство современных государств закладывает в основу своей деятельности или в основу своих политических деклараций. Эти принципы выражают характер требований государства и общества к содержанию, формам и методам разработки и реализации социальной политики.

Центральным является принцип социальной справедливости. Социальная справедливость – общепризнанная ценность современного демократического общественного сознания, закрепленная в основополагающих документах мирового сообщества. Однако провозглашение и признание принципа социальной справедливости еще не дает представлений о том, что входит в это понятие.

Аристотель впервые проанализировал представляющееся неустранимым противоречие между двумя типами социальной справедливости: справедливость с точки зрения одинаковых возможностей, предоставляемых личности независимо от ее индивидуальных и социальных различий, и справедливость как результат воздаяния за личный труд, за успех. Эти два варианта были названы уравнительным и распределительным типом социальной справедливости.

Уравнительный тип предоставляет людям одинаковые возможности, что оправдано в ситуации социального старта, в том случае, когда несостоятельность одних индивидов по сравнению с другими является объективной. Однако единообразное удовлетворение основных потребностей личности снижает мотивацию к деятельности, творчеству, успеху.

Распределительная справедливость воздает индивидам за успех, стимулируя их к еще большему приложению усилий. Но она ставит в ущемленное положение тех, кто не способен по каким-либо причинам к усиленной деятельности. Кроме того, наличие социально неблагополучных индивидов и слоев вызывает моральный дискомфорт у представителей благополучных групп населения, что является источником социальной напряженности.

В современных условиях принцип справедливости должен воплощать в себе оба рассмотренных варианта. Стремление к признанию государства социальным означает признание равенства социальных прав всех его граждан. Государство должно гарантировать всем гражданам обеспечение некоего социального минимума, который выражается в минимальной оплате труда, минимальной (в том числе социальной) пенсии, адресной социальной помощи тем, чей душевой доход ниже прожиточного минимума. В то же время активные, предприимчивые, социально сильные индивиды должны иметь возможность получить социально одобряемыми способами (в пределах законодательного поля) больший объем благ и услуг за свой труд.

С принципом социальной справедливости неразрывно связан принцип индивидуальной социальной ответственности. Он требует от индивида, семьи, малой группы приложения максимальных усилий для самопомощи и самообеспечения. Вся вертикаль власти: муниципальное самоуправление, регион или государство – должны лишь восполнять индивидам и семьям те виды или объемы помощи, которые они не могут обеспечить самостоятельно, помогать в решении тех проблем, которые выходят за рамки компетенции индивида или семьи, либо вмешиваться в чрезвычайных ситуациях.

В российском обществе, как нам представляется, социальная ответственность индивидуума пока не получила распространения. Традиция всесторонней опеки государства привела к тому, что значительная часть граждан не задумывается о собственном вкладе в разрешение трудных жизненных ситуаций даже в тех случаях, когда они могут самостоятельно разрешить свои проблемы или уменьшить их напряженность. Конечно, есть значительное число индивидов, которые не способны к индивидуальной социальной ответственности из-за своих физических, психических или интеллектуальных, а также возрастных или иных особенностей. Поэтому в любом обозримом будущем социальная помощь не будет сведена только к самопомощи. Государство сможет снять с себя обязанность поддержки лишь ряда своих граждан. Даже при максимальном развитии технологий самообеспечения, самопомощи, взаимопомощи всегда останутся индивиды и семьи, которые не смогут выжить без регулярной адресной социальной поддержки государства. Должна проводиться широкая организационная и воспитательная работа с целью сформировать в психологии людей устойчивую направленность на индивидуальную социальную ответственность и создать юридические, экономические, организационные условия для ее реализации.

В качестве следующего руководящего принципа социальной политики следует назвать социальную солидарность. Она заключается в том, что современное общество призвано встречать социальные затруднения как единая система, внутри которой происходит перераспределение социальной состоятельности от более защищенных к менее защищенным. В первую очередь, этот механизм заключается в перераспределении денежных средств через систему налогов и пособий. Здесь особое значение приобретает совершенствование налогового законодательства, с целью предотвращения практики утаивания доходов. Одновременно процесс справедливого перераспределения денежных средств можно рассматривать через призму перераспределения социальных ресурсов: доступа к социальным коммуникациям, культуре, здоровью, образованию. Если каждый индивид будет пользоваться только теми социальными ресурсами, к которым он имеет доступ в силу своей физической или интеллектуальной полноценности, состояния здоровья, благоприятного социального положения, необременительной иждивенческой нагрузки, то это может означать, что значительная часть населения ограничивается в социальных правах. Здесь не просто задеваются демократические установки современного общественного сознания, но и возникает угроза социальной безопасности. Равный и справедливый доступ к социальным благам является наиболее действенной профилактикой социальной нестабильности и криминальной активности. Поэтому, не имея возможности ликвидировать бедность, социальное государство перераспределяет материальные средства в пользу бедных.

Следующим принципом социальной политики является принцип социального партнерства.

Социальное партнерство является важным структурным элементом современного общества и государства, который активно проявляет себя в эффективно функционирующей экономике. В нестабильном российском социуме внедрение начал, предусмотренных этим принципом, способно смягчить социальную напряженность, сбалансировать противоречивые интересы различных социальных структур и государства, обеспечить поддержание социального развития.

Статья 23 Трудового кодекса РФ впервые в законодательной практике дает определение понятия «социальное партнерство» как системы взаимоотношений между работниками (представителями работников), работодателями (представителями работодателей), органами государственной власти, органами местного самоуправления, направленной на обеспечение согласования интересов работников и работодателей по вопросам регулирования трудовых отношений и иных, непосредственно связанных с ними отношений.

Принцип социальной компенсации призван обеспечить правовую и социальную защищенность граждан, необходимую для восполнения материальных ограничений, обусловленных их социальным статусом. Он предполагает создание доступной для любой категории граждан сферы жизнедеятельности, предоставление определенных льгот и соответствующего социального обслуживания.

Принцип социальных гарантий предусматривает предоставление гражданам гарантированного государством минимума социальных услуг по обучению, воспитанию, духовному и физическому развитию, профессиональной подготовке и рациональному трудоустройству. Объем, виды и качество этих социальных услуг должны обеспечить необходимое развитие личности и ее подготовку к самостоятельной жизни.

Среди других важных принципов социальной политики следует выделить принцип субсидиарности (поддержки), который предусматривает оказание предпочтения общественным инициативам, по сравнению с соответствующей деятельностью государственных органов и учреждений при финансировании мероприятий в области социальной политики. Этот принцип предполагает законодательное регулирование взаимодействия государственных и негосударственных структур в социальной сфере и поддержку последних. Реализация принципа субсидиарности позволяет не только более эффективно использовать существующие материальные ресурсы, но и более гибко реагировать на вновь возникающие социальные запросы и привлекать к решению социальных проблем граждан. Кроме того, представляется важным перечислить целый ряд более частных принципов социальной политики:

• сбалансированность целей и возможностей реализации задач социальной политики (как по времени, так и по необходимости ресурсам);

• открытость (свободное выражение позиции всех групп и слоев общества по вопросам социальной политики, наличие «обратной связи» органов власти с гражданами);

• демократические принципы выработки и реализации задач социальной политики (открытое обсуждение проектов крупных социально-политических программ и решений, всесторонний учет общественного мнения по основным вопросам социальных преобразований);

• действенный контроль общества по вопросам реализации задач социальной политики.

Содержание социальной политики, цели и задачи раскрываются в системе ее функций – относительно самостоятельных, но тесно связанных видов политической деятельности. Важнейшими из них являются:

• выражение, защита, согласование интересов социальных групп и слоев общества, отдельных его членов;

• оптимальное разрешение общественных противоречий в социальной сфере, осуществление диалога между гражданами и государством;

• интеграция различных слоев населения, гармонизация их интересов, поддержание целостной общественной системы, стабильности и порядка;

• прогностическая;

• социальная защита населения;

• управление социальными процессами.

С помощью данных функций обеспечивается решение главной задачи социальной политики современного государства – гармонизация общественных отношений и управление социальным развитием общества.

1. Понятие реабилитационной индустрии, ее роль в социальной политике

Одной из важнейших современных составляющих социальной защиты населения, ведущим направлением государственной политики в этой сфере является создание, поддержание и развитие реабилитационной индустрии.

Реабилитационная индустрия — это технологически развитая промышленность специального назначения, созданная и функционирующая на основе комплекса организационных, производственных, социально-экономических, правовых, информационных мер, товары и услуги которой предназначены лицам с ограниченными по состоянию здоровья возможностями (больным, инвалидам, лицам пожилого и старческого возрастов, детям, женщинам в период вынашивания, рождения и воспитания детей) и ориентированы на создание им равных возможностей осуществления жизнедеятельности наряду с другими членами общества.

Основными товарами реабилитационной индустрии являются технические средства, включая:

• вспомогательные технические средства — дополнительные подсобные орудия, предметы, приспособления, применяемые для компенсации (замещения) нарушенных или утраченных функций организма, приводящих к ограничениям жизнедеятельности (самообслуживания, передвижения, ориентации, общения, контроля за поведением, трудовой деятельности, обучения), а также облегчающие уход за лицами с ограниченными по состоянию здоровья возможностями;

• архитектурно-планировочные приспособления — специальные конструкции, обеспечивающие безбарьерную среду жизнедеятельности для лиц с ограниченными возможностями путем специализации строительных норм и правил, а также архитектурно-планировочных решений и специального технического обеспечения жилых и производственных помещений, транспорта, путей передвижения.

В России функционируют около 150 протезно-ортопедических предприятий, из которых почти половина являются федеральными государственными унитарными предприятиями. За последние годы значительно расширилась розничная сеть ортопедических салонов и аптек, в которых люди могут самостоятельно приобретать технические средства реабилитации и протезно-ортопедические изделия.

Технические средства реабилитации благодаря своей конструкции и специальным свойствам помогают людям компенсировать (устранять) стойкие или временные ограничения жизнедеятельности и, тем самым, они получают возможность включаться в активную жизнь, вовлекаться в различные жизненные ситуации, преодолевать барьеры окружающей среды. Фактически это означает, что технические средства реабилитации способствуют самостоятельной и независимой жизни человека, имеющего ограничения жизнедеятельности, расширяют его возможности в решении жизненных задач, в том числе в части приобретения знаний, осуществления трудовой и общественной деятельности, занятий спортом, организации досуга и быта, семейной жизни и т.д.

В соответствии с Федеральным закономи «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» обеспечение инвалидов техническими средствами реабилитации относится к функциям и обязательствам государства. Процесс обеспечения инвалидов техгническими средствами реабилитации регулируется федеральными законами, нормативными актами Правительства Российской Федерации, Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации и Фонда социального страхования Российской Федерации. Непосредственно обеспечение инвалидов техническими среджствами реабилитации в настоящее время осуществляют региональные отделения Фонда социального страхования Российской Федерации, и в меньшинстве субъектов Российской Федерации – органы социальной защиты населения субъектов Российской Федерации. Объёмы ассигнований из федерального бюджета на приобретение технических средств реабилитации для инвалидов с каждым годом возрастают.

Вместе с тем, количество жалоб со стороны инвалидов и их общественных организаций, связанных с обеспечением техническими средствами реабилитации и оказанием протезно-ортопедической помощи, не уменьшается.

В частности, резко возросло количество обращений инвалидов и родителей детей-инвалидов в связи с принятием Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О ветеранах” и статьи 11 и 11.1 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации”. В некоторых регионах России проводятся протестные акции инвалидов и родителей детей-инвалидов, в интернете публикуются обращения к руководителям государства по вопросам обеспечения инвалидов техническим средствами реабилитации.

1. Политика государства по защите интересов женщин

Содействие адаптации женщин к новым условиям занятости, повышению конкурентоспособности женской рабочей силы является в современной России жизненно важной задачей.

В этой связи, в частности, в проекте Концепции предусматривается разработка и реализация превентивных мер по содействию занятости граждан, особо нуждающихся в социальной защите, в частности женщин, что предполагает:

— внедрение эффективных механизмов профилирования безработных женщин. Необходимо развивать практику профилирования зарегистрированных безработных — деления их на половозрастные, социально-профессиональные группы, группы, различающиеся по степени активности и методам поисков работы;

— ориентацию политики содействия занятости (профориентацию, переподготовку, психологическую поддержку и другие) на каждую такую группу безработных женщин, закрепляя за группами специально подготовленных сотрудников службы занятости;

— реализацию принципа адресности в работе служб занятости, которая означает, в первую очередь, ориентацию государственной политики содействия занятости (в отличие от общеэкономической политики рынка труда) на слабо защищенные категории населения — женщин, многодетных и одиноких родителей, воспитывающих несовершеннолетних детей и детей-инвалидов, что предусматривает:

— обеспечение возможности для наименее социально защищенных категорий женщин получения в полном объеме услуг, предоставляемых органами службы занятости, по повышению их конкурентоспособности на рынке труда. С этой целью необходима разработка и реализация специальных программ трудоустройства, профессиональной ориентации и профессионального обучения, внедрение новых социально ориентированных технологий, внедрение современных форм обучения (таких как дистанционное и модульное), развитие специальной инфраструктуры органов службы занятости;

— развитие клубной работы по социально-трудовой адаптации безработных женщин, имеющих длительный перерыв в работе или отсутствие опыта работы;

— развитие различных форм семейного бизнеса;

— создание экономических и социальных условий для ликвидации факторов, обуславливающих элементы дискриминации на рынке труда по половому признаку.

Социальные, экономические, политические преобразования, происходящие в России в последние десятилетия, повлияли на все сферы жизнедеятельности общества, систему социальных отношений, привели к изменению жизненных и профессиональных стратегий различных социальных групп. Усилилась социальная дифференциация, возникли новые престижные профессии, требующие более высокой квалификации, создаются условия для свободного самоопределения и самореализации личности.

Матери и дети – это те категория населения любой страны, которые нуждаются в особой поддержке и заботе со стороны государства, т.к. от них напрямую зависит будущее страны, ее демографический статус, количество работоспособного человеческого ресурса – и в целом экономическое, социальное и культурное процветание государства. Тем более в настоящее время, когда с каждым годом население России снижается, и, и если не принимать решительных мер, то по прогнозам исследователей к 2050 году население России составит приблизительно 101 миллион человек – сегодня же эта цифра составляет около 143 миллионов. В последнее десятилетие сократилось количество браков, резко снизилась рождаемость. Вырос коэффициент смертности у женщин репродуктивного возраста, по-прежнему велика младенческая и материнская смертность. Существующая система социальной помощи семьям малоэффективна, в том числе и потому, что она ориентирована в основном на женщину-мать, а не на обоих родителей, то есть на семью в целом — семья же должна быть защищаема как единое целое.

В данном вопросе следует отметить следующие основные моменты:

1. Семья, материнство и детство охраняются в нашей стране Конституцией, международными и национальными правовыми актами. В целях реализации норм конституционного, трудового, семейного и иных отраслей права, направленных на охрану материнства и детства, полномочными государственными органами принимаются программы по совершенствованию существующих механизмов и претворению в жизнь международных деклараций.

2. Материнство – это реализованная способность женщины к рождению, выкармливанию, воспитанию детей. В понятие «материнство» входят гарантированные законом права женщины по воспитанию, уходу и общению с детьми. В свою очередь «ребенок» определяется действующим законодательством как лицо, не достигшее 18 лет (несовершеннолетний), вне зависимости, состоят ли его родители в браке или нет. Данные категории являются основополагающими в нашем исследовании.

3. Охрана материнства и детства – это созданные государством условия, направленные на обеспечение необходимых условий для рождения, выживания и защиты детей, их полноценного развития и для реализации семьей всех ее функций в жизни общества. Сюда входят как соответствующие законодательные акты, так и действенные механизмы их реализации, а также гарантии по осуществлению и защите прав матери и ребенка в различных сферах жизнедеятельности.

4. Семейное законодательство (во главе с Семейным кодексом РФ 1995г.), исходя из международных принципов реализации интересов матери (отца) и ребенка, регулирует в своих нормах семейные права детей и родителей в целях укрепления семьи. Семейное законодательство стремится установить в семье такие отношения, при которых нашли бы свое удовлетворение интересы личности (родителей и детей) и были созданы необходимые условия, обеспечивающие достойную жизнь и свободное развитие каждого члена семьи, воспитание детей.

5. Трудовой кодекс РФ 2001г. закрепляет и защищает трудовые права беременных женщин, матерей с детьми и несовершеннолетних работников, гарантируя им защиту в случае нарушения их конституционного права на труд. Специальные и особые нормы, регулирующие трудовые отношения данных категорий работников явились знаком того, что государство особенно заботится о судьбе будущих поколений граждан. Несмотря на то, что судебной практики по защите трудовых прав указанных групп населения не так много, можно смело сказать, что при должном юридическом просвещении работников, и беременные женщины, и матери, и несовершеннолетние смогут отстаивать свои права перед работодателем.

Государство должно быть заинтересовано в обеспечении прав детей, молодежи, матерей. Государственная политика должна эффективно работать по направлениям, охватывающим:

— поддержку молодых и многодетных семей;

— социальную, правовую и экономическую защиту семьи, в целях обеспечения ее всестороннего развития, включая поощрение роста рождаемости;

— оказание социальной помощи неполным семьям с низкими доходами;

— социальную помощь детям, оставшимся без попечения родителей;

— обеспечение всестороннего физического, интеллектуального и духовного развития детей и молодежи.

Только при таких условиях государство будет сильным, успешным, уважаемым.

1. Государственная политика и стратегия реформирования физической культуры, спорта

Физическая культура – составная часть общей культуры, область социальной деятельности, направленной на достижение физического развития человека при помощи осознанной двигательной активности (физических упражнений), способствующей совершенствованию анатомического строения и физиологических возможностей органов и тканей человеческого организма.

Любые реформы и инновации должны иметь под собой нормативно-правовую базу. В настоящее время в Российской Федерации правовые, организационные, экономические и социальные основы деятельности физкультурно-спортивных организаций, принципы государственной политики в области физической культуры и спорта, олимпийского движения определены Федеральным законом «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» № 80-ФЗ от 29 апреля 1999 года.

Закон содержит семь глав, определяющих:

— общие положения;

— систему физической культуры и спорта в Российской Федерации;

— физкультурно-оздоровительную работу и развитие спорта высших достижений;

— пропаганду физической культуры и спорта;

— права и обязанности спортсменов, работников физкультурно-спортивных организаций, общественных физкультурных организаторов и их социальную защиту;

— ресурсное обеспечение в области физической культуры и спорта; заключительные положения.

Стратегия реформирования физической культуры и спорта, изложенная в программе по основным направлениям социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу, исходит из того, что цель реформирования физической культуры и спорта это повышение уровня здоровья населения. Эффективное использование средств физической культуры и спорта по предупреждению заболеваний, поддержанию высокой работоспособности людей, профилактике правонарушений, преодолению наркомании, алкоголизма, других вредных привычек. Реализация обеспечения конституционной гарантии права граждан на равный доступ к занятиям физической культурой и спортом.

Осуществление на практике здорового образа жизни с раннего возраста способствует не только укреплению здоровья, но и поднимает уровень активного долголетия. Здоровый образ жизни следует формировать с самого раннего детства. Дети лучше всего воспринимают поступающую информацию, глубоко усваивают ее и, таким образом, у них легко образуются соответствующие привычки и потребности. Уровень спортивных достижений общества зависит от развития массового спорта и физической подготовленности детей, подростков и молодежи, поскольку это развитие определяет потенциал состава занимающихся в специализированных спортивных учреждениях, возможность поиска талантливой в спортивном отношении молодежи, ее способность переносить современные физические и психические нагрузки.

Основные направления государственной политики в области физической культуры и спорта должны основываться на совместной деятельности физкультурно-спортивных организаций, органов и учреждений образования, здравоохранения, средств массовой информации. Предстоит создать систему физического образования и воспитания для всех социально-демографических групп населения.

Государственная политика включает в себя:

1. Организационную деятельность по проведению массовых соревнований и Физкультурно-спортивных мероприятий. В их числе:

• организация и проведение в учреждениях образования внеурочных занятий, в том числе спортивных соревнований и праздников;

• создание условий для занятия физической культурой и спортом по месту жительства и в парках отдыха;

• увеличение количества спортивных школ, клубов, центров.

Как приоритетные должны приниматься и реализовываться программы развития физической культуры и спорта среди детей-сирот, «трудных» подростков, среди инвалидов, а также специальные программы, направленные на преодоление наркомании, алкоголизма и других девиантных отклонений среди подростков. Целесообразно значительное увеличение числа общедоступных одноступенчатых (без предварительного отбора) соревнований по массовым видам спорта для всех возрастных групп населения (в трудовых коллективах, по месту жительства и отдыха, в учреждениях образования). Проведение массовых соревнований не должно быть самоцелью. Их главная задача вовлекать в спортивную соревновательную деятельность детей, подростков, молодежь. Основой Физкультурно-спортивного движения в стране должны быть физкультурно-оздоровительные и спортивные клубы.

2. Подготовка специалистов высокой квалификации. В образовательных учреждениях высшего физкультурного образования создание кафедр и факультетов по подготовке специалистов физкультурно-оздоровительной работы с дошкольниками, детьми младшего и среднего школьного возраста, с учащимися специальных медицинских групп, людьми, имеющими хронические заболевания, инвалидами, пенсионерами. Необходимо обеспечить подготовку, переподготовку и стимулирование деятельности общественных организаторов физической культуры и спорта.

3. Информационное и пропагандистское обеспечение. Физическая культура и спорт должны иметь единое информационное пространство. Необходимы федеральные, региональные и локальные информационные системы, пропагандистские информационные технологии по основным видам деятельности отрасли, создание их путем использования практики грантов по социальным программам, предоставляемых на конкурсной основе средствам массовой информации. Основополагающая цель пропаганды – создание в обществе приоритетов здорового образа жизни, ограничение и ликвидация девиантных форм поведения (наркомании и алкоголизма), повышение интереса к занятиям физической культурой и спортом, настойчивое формирование в массовом сознании понимания жизненной необходимости этих занятий.

4. Управленческие меры. В управлении развитием физической культуры и спорта необходимо исходить из приоритета территориального принципа на основе суверенных прав и самоуправления, местных Физкультурно-спортивных организаций. Необходима переориентация деятельности региональных и местных физкультурно-спортивных государственных учреждений и общественных организаций с развития спорта высших достижений преимущественно на массовое развитие физической культуры, спорта и спортивного туризма. Вместе с тем, необходимо и участие государства в развитии олимпийского движения в стране, обеспечивающего представительство российского спорта в олимпийских играх, государственная поддержка участия ведущих российских спортсменов и спортивных команд в престижных международных соревнованиях, государственное участие в становлении и развитии профессионального спорта. Не до конца отрегулированы и проблемы социальной защиты и социальной реабилитации спортсменов, закончивших активные занятия спортом.

1. Государственная политика в развитии санаторно-курортного дела

В общегосударственной системе охраны здоровья населения страны, позволяющей целенаправленно осуществлять профилактику и лечение заболеваний на ранних стадиях, вести диспансерное наблюдение за больными и проводить их реабилитации, важное место принадлежит санаторно-курортному лечению. Основой санаторно-курортной помощи являются наиболее гуманные, социально и научно-обоснованные прогрессивные принципы: профилактическая и реабилитационная направленность, преемственность между стационарными, амбулаторно-поликлиническими и санаторно-курортными учреждениями, доступность для лиц в ней нуждающихся, высокая квалификация и специализация оказываемой помощи.

О высокой медицинской эффективности лечения, проводимого в санаторно-курортных учреждениях, свидетельствует, что более 95% больных выписываются из санаториев с улучшением состояния, число обострений хронических заболеваний в последующем уменьшается в 2–6 раз, потребность в госпитализации снижается в 2,5 раза, на 30 % в среднем уменьшается заболеваемость с временной утратой трудоспособности.

Коренные изменения, произошедшие в общественно-политической жизни за последние десять лет, переход экономики на рыночные рельсы не могли не затронуть санаторно-курортной сферы. Особо отрицательно отразились на санаторно-курортном комплексе первые годы реформ. Именно в начале 90-х гг. началось сокращение количества санаториев и учреждений отдыха. Если в 1990 г. их было 7431 (без одного и двухдневных), то в 1998 г. – 4519 (почти на 40 % меньше), уменьшился и коечный фонд (за 1990–1995 гг. количество коек уменьшилось более чем на 30%) .

Начавшийся процесс приватизации санаторно-курортных организаций изменил форму собственности более половины государственных, ведомственных и принадлежащих общественным организациям здравниц. В 2000 г. доля государственной собственности в санаторно-курортных организациях составляла 40,6%.

Деятельность санаторно-курортных организаций заключается в осуществлении мероприятий, которые принято называть восстановительной медициной. Под восстановительной медициной, по определению А.Н. Разумова, следует понимать систему научных знаний и практической деятельности, направленной на сохранение и восстановление функциональных резервов человека, сниженных в процессе неблагоприятного действия факторов среды и его собственной деятельности, либо в результате болезни на этапе выздоровления или ремиссии (отсутствия острой стадии заболевания). Восстановительная медицина включает в себя первичную и вторичную профилактику.

Стратегия реформ заложена в формировании единой системы медико-социального страхования (МСС), предусматривающей обеспечение тесной взаимосвязи между представлением лечебных и санаторно-курортных услуг путем частичной передачи специализированным санаторно-курортным организациям лечебно-оздоровительных функций по отдельным видам заболеваний. Например, реабилитация в профильных санаториях постинфарктных больных, больных с заболеваниями опорно-двигательного аппарата, а также некоторые категории послеоперационных больных. Санаторно-курортное лечение, таким образом, будет теснее связано с реабилитацией и долечиванием после ряда тяжелых заболеваний и операций.

Должна быть обеспечена максимальная льготность (бесплатность) при предоставлении путевок на санаторно-курортное лечение именно в этих целях.

Другой вид страховых выплат направляется на оздоровление в течение очередного трудового отпуска и будет выполнять роль профилактического санаторно-курортного лечения при хронических заболеваниях. При этом усиливается целевой характер расходования средств обязательного медико-социального страхования и повышается эффективность их расходования с точки зрения восстановления здоровья той части населения, чьей жизни угрожает опасность из-за тяжелых заболеваний, в том числе профессиональных.

Данные мероприятия обеспечивают вторичную профилактику как одного из этапов восстановительного лечения с точки зрения организации и ресурсной поддержки.

В настоящее время сеть санаториев системы здравоохранения насчитывает 591 санаторий круглогодового функционирования на 74,3 тыс. коек, из них 89 санаториев для взрослых и 502 санатория для детей. 539 санаториев находятся на балансе органов управления здравоохранением субъектов Российской Федерации. В непосредственном подчинении Минздрава России функционирует 39 санаториев для детей и детей с родителями на 8,8 тыс. коек и 13 туберкулезных санаториев для взрослых на 3,5 тыс. коек. Ежегодно в санаториях системы здравоохранения получают санаторно-курортное лечение более 472 тысяч больных, в том числе около 352 тыс. детей и 120 тыс. взрослых.

Стратегической целью политики государства в санаторно-курортной сфере является создание конкурентоспособного на мировом рынке курортного комплекса, обеспечивающего эффективное воспроизводство трудовых ресурсов. Достижение этой цели предполагает осуществление мер по следующим направлениям:

• проведение полной инвентаризации объектов санаторно-курортной сферы, разработка и реализация системы учета этих объектов и формирование прав на них;

• повышение конкурентоспособности организаций санаторно-курортной сферы, в том числе путем совершенствования их организационно-правовых форм и экономических механизмов функционирования, а также освобождения их от выполнения несвойственных им функций;

• определение роли государства в регулировании рынка санаторно-оздоровительных услуг и содействие становлению негосударственных институтов саморегулирования участников рынка санаторно-курортных услуг;

• содействие формированию рынка санаторно-оздорови-тельных услуг, в том числе путем его либерализации, устранения барьеров на пути развития курортного дела, содействия конкуренции;

• обеспечение равноправия санаторно-курортных организаций всех форм собственности, в том числе в части доступа к государственному финансированию санаторно-курортных и оздоровительных мероприятий;

• введение обязательной конкурентности при финансировании санаторно-курортных организаций за счет государственных средств в рамках реабилитационных мероприятий и долечивания, а также оздоровительных мероприятий, профилактики и лечения при ряде хронических заболеваний;

• содействие в улучшении стратегии маркетинга и продвижения санаторно-оздоровительных услуг на внутреннем и международном рынках, в том числе путем адаптации маркетинговых стратегий и механизмов к современной практике оказания санаторно-оздоровительных услуг.

При реализации указанных направлений реформирования санаторно-курортной сферы сохраняется ряд проблем, от решения которых будет зависеть как ход реформ, так и их результат. Во-первых, как будет организовано взаимодействие между собственниками санаторно-курортных организаций и системой медико-социального страхования, особенно по вопросам тарифов на услуги? Во-вторых, каков будет механизм распределения путевок, особенно тех, которые не будут распределяться через лечебные учреждения? В-третьих, где, кроме лечебного учреждения, смогут получить путевки на санаторно-курортное лечение лица, нуждающиеся в санаторно-курортных услугах с целью профилактики обострения имеющихся у них хронических заболеваний? К поиску ответов на эти и другие не менее важные вопросы, которые возникают сейчас и, безусловно, возникнут в процессе реформирования российского санаторно-курортного комплекса, следует подготовиться, т.к. они являются тактическим разрешением крупных стратегических задач по реформированию отрасли.

1. Государственная политика в реформировании и развитии индустрии туризма

Существуют различные методы планирования развития туризма в зависимости от уровня экономического развития страны. Однако все они имеют общие характеристики и состоят из следующих этапов:

• сбор и анализ информации о ресурсах;

• применение аналитического инструментария;

• анализ решений и выбор приоритетного варианта.

Органы планирования в лице государства и жители страны должны признать, что развитие туризма для страны желательный выбор, а для составления плана развития необходимо иметь четкое представление о целях, которые должны быть достигнуты развитием туризма. Этими целями могут быть:

• полное распределение прямой и косвенной экономической выгоды туризма на как можно большую часть местного населения;

• сохранение природных, социально-культурных ресурсов как составной части развития туризма;

• максимизация поступлений иностранной валюты для укрепления платежного баланса страны;

• привлечение платежеспособных клиентов;

• увеличение занятости;

• поддержка отстающих регионов с помощью увеличения доходов и занятости там.

После того, как цели поставлены и статистическая информация собрана, она обрабатывается и анализируется. С помощью экономико-математических моделей, применяемых для планирования оптимального развития туризма, и с помощью многовариантных расчетов оцениваются потенциальные доходы, требуемые инвестиции для развития инфраструктуры. Здесь также анализируется воздействие развития туризма на местное население и окружающую среду с помощью ключевых индикаторов (занятость, прибыль, доходы государства, поступление иностранной валюты).

Помимо количественного анализа, проводится и качественный анализ:

• анализ рынка, организационной структуры и программы о повышении квалификации работников. После этого составляются план развития и рекомендации о проведении соответствующей политики.

После аналитической обработки предварительной информации получаются сразу несколько альтернативных решений, из которых выбирается приоритетный план развития туризма с учетом избежания риска, любого негативного воздействия на экономику, экологию и социально-культурную среду. Составление плана развития включает в себя подготовку программ организации рынка, продвижения, рационального использования земли, развития инфраструктуры, а также оценку эффективности предлагаемого плана.

Планирование развития туризма проводится на местном, национальном и международном уровнях.

На местном уровне план развития более детализирован и специализирован, чем на национальном, и существенно отличается от региона к региону. План на национальном уровне, представляя развитие туризма страны в целом, должен также учитывать специфику отдельных регионов. На международном уровне планированием развития туризма занимаются различные международные организации, чьи разработки имеют рекомендательный характер для стран-участников.

Так, Организация Экономического Сотрудничества и Развития (ОЭСР) объединяет основные индустриально-развитые страны мира, которые также являются основными туристическими странами и по поступлениям от туризма, и по расходам их граждан. ОЭСР не является чисто туристической организацией и не нацелена на создание общей экономической политики для стран-членов организации, но исследует проблемы, готовит прогнозы, рекомендует методы, которые должны использоваться для составления программ наилучшего развития туризма в странах-участницах.

Международный и внутренний туризм в каждой стране базируется на социальной политике, которая связывает планы туристического развития с планами социально-экономического развития. Поэтому важно определить цели и ресурсы политики развития туризма, оценить ее воздействие на производство, потребление, окружающую и социальную среду.

Однако надо отметить, что политика в некоторых секторах экономики, включая и туризм, часто не отрабатывается индивидуально, а интегрируется в политику других секторов экономики, например, в производственную политику, в политику платежного баланса, планирования земли и т.д.

Туристическая политика преследует экономические и неэкономические цели. К экономическим целям можно отнести: поощрение некоторых видов потребления с увеличением производства в специфических секторах, в специфических географических зонах, контроль над внешней торговлей, занятостью и над экономическим ростом. К неэкономическим целям относятся: достижение свободы передвижения людей, возрождение природного и культурного наследия и другие.

Экономическая политика поощряет развитие туризма, применяя специальные бюджетные, денежные и фискальные меры. Бюджетные меры включают в себя государственное финансирование из бюджета, специально составленного для туризма, и имеют следующие формы:

• займы по очень низким процентным ставкам, предназначенные для инвестирования проектов крупных туристических инфраструктур;

• субсидии, предназначенные для поощрения приоритетных направлений развития туризма.

Денежные меры применяются, в основном, для поддержки международной конкурентоспособности туристического продукта страны. Некоторые страны снижают обменный курс своей валюты с помощью девальвации, оказывая тем самым стимулирующее воздействие на спрос международного туризма.

Фискальные меры – это налоговые льготы для туристических фирм, которые представляют собой освобождение от налогов полностью или частично, или снижение налогов.

Помимо экономической политики, развитие туризма поощряется и с помощью социальной политики, проводимой государством, к которой относится регулирование продолжительности рабочего дня, отпусков, профессиональной подготовки. Например, введение во Франции пятинедельного оплачиваемого отпуска оказало значительное влияние на развитие туризма страны.

Существуют значительные различия в проведении политики развития туризма между индустриально развитыми и развивающимися странами. Многие страны из первой группы уделяют большое внимание политике обновления уже существующих туристических продуктов и развитию новых ресурсов для туризма, развитию земли, защите окружающей среды и другое. Однако особое место в политике развития туризма этих стран занимает политика продвижения туристического продукта за рубежом для поощрения прибытия иностранных гостей в страну и, тем самым, оправдания тех больших инвестиций, вложенных в развитие международного туризма в стране. В отличие от развитых стран, развивающиеся страны не обладают достаточными финансовыми средствами для проведения активной политики по продвижению и не могут привлечь достаточно большое количество иностранных гостей и, тем самым, получить достаточное количество средств для развития своей инфраструктуры туризма.

В последнее время в мире осуществляются определенные инициативы в сфере социального и оздоровительного туризма. Цель политики развития этой сферы – предоставление возможности для наибольшего количества людей провести отпуск внутри своих стран или за рубежом и восстановить свое здоровье и трудоспособность по возможно низкой цене. В последнее время этот вид туризма становится доступным для людей различных социально-профессиональных категорий. Их услугами пользуются и пожилые, и молодые люди с всевозможными видами отклонений здоровья.

Социальный туризм характеризуется:

• активным подключением разного рода социальных организаций (пенсионных фондов, трудовых советов, профсоюзов и др.);

• разнообразием финансовой поддержки (займы с низкими процентными ставками, субсидии, налоговые льготы и др.);

• использованием достижений социального прогресса, увеличивающего уровень жизни и стандарты здравоохранения.

Современный человек стал восприимчив к новым болезням, присущим индустриальному обществу. Это метаболические болезни, нарушения кардио-вескулярного аппарата, различные психические расстройства. Путешествия в места, отличающиеся от привычного места среды проживания, отдых на курортах у моря, в горах или в сельской местности очень сильно воздействуют на человека и могут вылечить или предупредить разные недуги. Групповые же поездки могут оказать социальную терапию социально-изолированным людям.

ВТО в целях адаптации продуктов оздоровительного туризма к новым нуждам индустриального общества создал рабочую группу «Оздоровительного Туризма», которая призвана определять программы оздоровительного туризма во всем мире.

В развитии социального туризма важное место помимо ВТО занимает Международное Бюро Социального Туризма (МБСТ), созданное в Брюсселе в 1963 г. Оно объединяет национальные туристические организации, вовлеченные в социальный туризм, в основном, из индустриально развитых стран.

1. Политика государства по защите интересов беженцев, мигрантов

В соответствии с Конвенцией ООН о статусе беженца, беженцем является «любой человек, находящийся за пределами какой бы то ни было страны, гражданином которой он является, или, в случае отсутствия у него гражданства, за пределами любой страны, которая была последним местом проживания такого человека, и который не может или не желает возвращаться туда и не может или не желает воспользоваться защитой той страны из-за преследований или вполне обоснованного опасения преследований по соображениям расового, религиозного, национального, политического характера или принадлежности к определенной общественной группе».

Беженцы — понятие древнее, как сама история. Пока людей преследовали за религиозную, социальную, классовую, расовую, этническую принадлежность или политические взгляды, существовали беженцы, т.е. люди, которые покидали свои дома, не имея возможности туда вернуться из-за вполне обоснованного страха преследования.

В настоящее время в мире насчитывается свыше 9 млн. беженцев, которые нуждаются в помощи и защите. Кроме того, несколько миллионов человек являются лицами, перемещенными по политическим мотивам

Проблемами беженцев и вынужденных переселенцев в РФ занимается Федеральная миграционная служба (ФМС).

В её функции входят:

• разработка федеральных и межрегиональных программ и обеспечение их реализации;

• организация приёма и временного размещения вынужденных переселенцев и беженцев на территории РФ, а также оказание помощи в обустройстве на новом месте жительства;

• защита прав мигрантов в соответствии с действующим законодательством; контроль за соблюдением их прав и социальных гарантий.

В настоящее время в России созданы службы социальной поддержки беженцев и вынужденных переселенцев. Первая и необходимая помощь, в которой они нуждаются, это предоставление жилья, прикрепление к медицинским учреждениям. Главная цель работы с беженцами и вынужденными переселенцами — помогать решать личные проблемы каждого человека, обратившегося в службу социальной защиты, устанавливать и восстанавливать его связи с обществом, улучшать качество жизни.

Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации в области миграции населения:

— по обеспечению условий для интеграции вынужденных мигрантов в социальную среду на основе разработки и реализации новых подходов и направлений по обустройству беженцев и вынужденных переселенцев, создания более гибких механизмов использования ими различных видов ссуд, кредитов, жилищных субсидий. При этом, поскольку возможности государства по приему и обустройству мигрантов ограничены, поддержка будет оказываться только наиболее уязвимым или нуждающимся гражданам, основные же усилия при этом будут концентрироваться на создании условий для их самообеспечения и самообустройства;

— по содействию привлечению иммигрантов в Российскую Федерацию, исходя из интересов обеспечения экономики страны и ее регионов необходимыми трудовыми ресурсами. При этом предполагается как содействие возвращению в страну высококвалифицированных специалистов, так и разработка системы мер по натурализации и адаптации иммигрантов, вовлечению их в российский социум (в приоритетном порядке – граждан стран СНГ). Предстоит разработать меры селективной миграционной политики (по отдельным странам, профессиям, квалификационным признакам), с учетом необходимых пропорций привлечения мигрантов на временной и постоянной основе. Предусматривается усиление взаимодействия центральных и местных органов власти по контролю за привлечением и использованием иностранной рабочей силы, защите отечественного рынка труда, обеспечению приоритетного права российских граждан на занятие вакантных рабочих мест. В связи с этим особое внимание будет уделяться созданию эффективной системы противодействия нелегальной миграции иностранной рабочей силы;

— по усилению влияния миграционных процессов на улучшение обеспечения отраслей экономики отдельных территорий квалифицированной рабочей силой. Данное направление предполагает создание условий для повышения территориальной мобильности рабочей силы (в том числе на основе развития региональных рынков жилья и необходимых социальных услуг) с учетом необходимости предотвращения чрезмерной концентрации мигрантов в одних регионах и необоснованно высокого оттока населения в других, защиты страны от незаконной миграции, создания механизма социальной поддержки вынужденных переселенцев. При этом предусматривается ограничить государственные обязательства по содействию переселению (трудовой миграции) путем более активного привлечения средств хозяйствующих субъектов (работодателей).

1. Политика государства по защите интересов семьи

Социальная защита многодетных семей. Социальный работник осуществляет связь между семьей и субъектами социальной помощи. Служба занятости занимается первоочередным трудоустройством многодетных родителей; обеспечением, по возможности, гибкого графика работы; организацией обучения и переобучения родителей для получения другой специальности; трудоустройством детей и получением ими специальности, привлечением к работе подростков, получением ими статуса безработных, привлечением их к труду круглогодично.

На органы народного образования возложено: открытие бесплатных секций и кружков, установление льготных цен на приобретение учебников; организация дополнительного образования для развития потенциальных возможностей детей, бесплатного или со скидкой отдыха детей в оздоровительном лагере, семейного досуга и клубов по интересам; открытие педагогического лектория (с консультациями психолога, педагога о семейном воспитании).

Органы социальной защиты занимаются организацией пособий, льгот, предоставлением семейных путевок, открытием центров помощи семье, адресной социальной помощью, материальной помощью, выделением льготных кредитов для приобретения предметов длительного пользования, льготным выделением участков под индивидуальное строительство, своевременной информацией о льготах.

Психолог помогает решать психологические проблемы семьи, в том числе используя телефон доверия для получения советов психолога, педагога в нужный момент.

Органы здравоохранения предоставляют скидку на приобретение лекарств, организуют выезд специалистов по месту жительства, прием в медицинских учреждениях вне очереди, путевки в санаторий, лечебное витаминизированное питание, профилактику здоровья членов семьи.

Торговые организации предпринимают распродажу товаров и продуктов питания по сниженным ценам, предоставляют льготные кредиты для приобретения предметов длительного пользования. Благотворительные организации оказывают материальную и натуральную помощь, Церковь – духовное окормление, благотворительную и психологическую поддержку.

Исполнительная городская власть обеспечивает своевременную выдачу зарплат и пособий на детей, предоставляет возможность улучшить жилье, создает условия для самообеспечения семей (развитие предпринимательства, малого и среднего бизнеса, фермерства, выделение денежных ссуд, льготных кредитов, земли, стройматериалов), оказывает помощь в организации ассоциации многодетных матерей. Аналогичные семьи участвуют в создании Ассоциации многодетных семей, организации взаимопомощи (общение, одежда, обувь, игрушки и т.д.). Соседи создают общественное мнение, оказывают помощь.

Место работы родителей дает возможность улучшить жилье, получить материальную помощь, организовать для матери надомный труд, неполную рабочую неделю или дополнительный выходной день, гибкий график работы, возможность переквалификации. Ассоциация имеет территориальную структуру управления и проводит количественное и качественное изучение состояния всех многодетных семей.

Создана картотека, выявлены различные виды многодетных семей, уделяется внимание правовой грамотности, систематически проводится изучение нормативных документов; осуществляется психолого-педагогическое просвещение родителей, проводятся беседы, лекции, консультации психолога, педагога, семейные праздники по типу деловой игры; организуется культурный досуг семьи (бесплатные билеты в местный театр, встречи с артистами, поэтами).

Родители избавляются от чувства безысходности, одиночества, чувствуют поддержку друг друга, расширяется круг общения, более осознанной становится организация внутрисемейной жизни, получают возможность педагогически грамотно формировать личность своих детей.

Социальная защита неполных семей. Служба занятости: поиск удобной работы для родителей. Отдел народного образования: вопрос о группе продленного дня, проблема бесплатного питания, материальная помощь, обеспечение учебниками, психологические проблемы детей, проблемы досуга (отдыха) детей, детские диспансерные учреждения.

Соседи: проблема общественного мнения и помощи семье. Бывший родитель: проблемы конфликтных ситуаций. Исполнительная власть: жилье. Церковь: духовная, материальная и натуральная помощь. Торговые организации: снабжение продуктами питания и др. Психолог: проблемы психологического климата в семье. Органы здравоохранения: вопросы здоровья всех членов семьи; организация медико-социального патронажа.

Проблема диспансеризации стариков-хроников (трудности с лекарствами, квалифицированной медицинской и стационарной помощью, дороговизна предметов ухода (судно, резиновые круги для профилактики пролежней, ортопедическая обувь, очки, слуховые аппараты и т.д.); проблема ухода за старшими, больными членами семьи; из-за неблагоприятного внутрисемейного психологического климата семья представляет фактор риска для заболеваний нервной системы — неврозы, бессонница) и т.д. У старшего поколения могут быть старческие психозы, снижение интеллекта. В связи с трудностями устройства детей в дошкольные учреждения, высокой их оплатой, часто возникающими простудными заболеваниями, некачественным питанием дети не посещают детские сады. Дети, растущие и воспитываемые дедушками и бабушками в домашних условиях, меньше болеют, находятся в лучшем положении, чем детсадовские. Разрушение семейных традиций приводит к уничтожению любви и взаимного уважения.

Социальная защита большой семьи. Органы здравоохранения наблюдают за здоровьем старшего поколения (особенно если старики не могут посещать поликлиники), лекарственным обеспечением (льготным для детей и стариков), здоровьем всех членов семьи. Служба занятости занимается вопросами трудоустройства среднего поколения в связи с обстановкой в семье, при необходимости – трудоустройством старшего поколения.

Переход к рыночной экономике, неблагоприятная экологическая обстановка, тяжелый физический труд, вредное производство – все это привело к увеличению онкологических заболеваний, заболеваний сердечно сосудистой системы, психическим отклонениям.

Всемирная декларация об обеспечении выживания, защиты и развития детей в 90-е годы указывает, что защита окружающей среды и ее рациональное использование играет важнейшую роль для устойчивого развития детей. Необходимо повышать качество окружающей среды, бороться с заболеваниями, недоеданием, снижать коэффициент смертности, совершенствовать социальные услуги, разорвать порочный круг нищеты.

Социальная защита молодой семьи. С целью поддержки молодой семьи в соответствии с Федеральной целевой программой «Молодежь России», утвержденной постановлением Правительства РФ от 25 ноября 1994 г. № 1279, предполагается решение следующих задач: развитие механизмов, направленных на поддержку семей с малолетними детьми; развитие сети информации и консультаций для молодых семей; содействие решению жилищной проблемы и занятости молодых женщин, имеющих детей; содействие в приобретении молодыми семьями товаров длительного пользования, получении образования.

Часть задач, направленных на поддержку молодых семей, уже реализуется в Федеральных программах: «Дети России», «Жилище», «Занятость населения», а также в региональных программах.

Помимо этого необходимы: координация усилий различных государственных общественных структур; систематизация и взаимоувязка принятых и действующих социальных программ в той части, где они затрагивают проблемы молодой семьи; расширение различных форм кредита специально для молодых семей: целевых, льготных, долговременных (на 10—15 лет) кредитов для приобретения земли, строительства, организации фермерского хозяйства, «семейной фирмы» и др.; предоставление кредитов на образование взрослых членов семьи и их детей; создание условий для занятости, первоочередного повышения квалификации и переподготовки молодых женщин, имеющих детей, в том числе создание возможностей вечернего и заочного повышения квалификации, получения образования для матерей, находящихся в длительном отпуске по уходу за ребенком; создание благоприятных условий для домашнего воспитания детей дошкольного возраста через сеть надомных услуг социальных работников; разработка системы льгот в области охраны здоровья граждан, подтвержденных законодательством РФ, республик в составе РФ и правовыми актами автономных краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга (пользование лечебно-профилактическими учреждениями и др.); создание сети разнообразных консультаций для молодых семей (социально-психологической помощи, медико-генетических, экономических, юридических, бытовых проблем, информационно-справочных служб по трудовым вакансиям для сезонной и надомной работы, а также по возможностям переквалификации, по вопросам семейного предпринимательства).

В области охраны репродуктивного здоровья программа предусматривает комплекс мер, основанных на принципе права супругов и отдельных лиц свободно и ответственно решать вопрос о числе своих детей и на получении необходимых для этого информации, образования и средств, создание условий для оказания психологической, юридической помощи молодым супругам. Эта работа связана прежде всего с организацией служб социальной помощи и центров «Молодежь и семья», «Молодая семья» и прочих, разработкой и принятием региональных программ по поддержке социально малозащищенных семей.

Основная деятельность служб «Молодая семья», помимо информационной и методической работы, заключается в предоставлении таких услуг, как социальный патронаж молодых семей, живущих в неблагополучных социально-психологических условиях, медико-социальный патронаж несовершеннолетних беременных женщин и кормящих матерей, патронаж молодых семей и лиц, нуждающихся в постоянной заботе. Основная деятельность служб «Молодая семья», помимо информационной и методической работы, заключается в предоставлении таких услуг, как социальный патронаж молодых семей, живущих в неблагополучных социально-психологических условиях, медико-социальный патронаж несовершеннолетних беременных женщин и кормящих матерей, патронаж молодых семей и лиц, нуждающихся в постоянной заботе.

Органы здравоохранения берут на учет, составляют характеристики семьи с учетом всех ее членов; занимаются диспансерным наблюдением, рекомендациями по профориентации и трудоустройству, санаторно-курортному лечению, оформлению документов, по медицинской технике, оформлением в специализированные учреждения, реабилитацией.

Органы социальной защиты вносят изменения и дополнения по социальному обеспечению, предоставляют льготы и услуги, организуют материальную и другие виды помощи, санаторно-курортное лечение, корректировку действий, оформление в специализированные учреждения. Органы социальной защиты состоят из: центра трудоустройства (трудоустройство матери и отца); предприятия по организации работы на дому; центра профориентации (профориентация ребенка с ограниченными возможностями).

1. Политика государства по защите детства

В Конституции Российской Федерации провозглашено, что в России признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. Материнство и детство, семья находятся под защитой государства, которое создает социально-экономические и правовые предпосылки для нормального развития, воспитания и образования детей.

В соответствии с Конституцией принято несколько сотен федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, нормативных материалов федеральных министерств и ведомств и нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации, обеспечивающих права детей в Российской Федерации.

Это нормативно-правовые документы, как общего, так и специального характера, содержащие конкретные нормы, гарантирующие соблюдение прав и интересов детей.

С начала 90-х годов прошлого века в России был реализован широкий комплекс мер, направленных на защиту детей, в том числе сформирована новая законодательная база правовой защиты детства.

К важнейшим законам, закрепляющим права детей в Российской Федерации, относятся Семейный кодекс Российской Федерации (1995), Гражданский кодекс Российской Федерации (1994), Трудовой кодекс Российской Федерации (2000), и Жилищный кодекс Российской Федерации (2004), Уголовный кодекс Российской Федерации (1996), Уголовно-исполнительный кодекс (1997).

Базовым законом, основанным на Конвенции ООН о Правах ребенка, является Федеральный закон «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации».

Таким образом, в основном, законодательно обеспечены основные права детей на жизнь, защиту чести и достоинства, личную неприкосновенность, жилище, образование, свободу передвижения, нормальные условия и оплату труда, социальное обеспечение и социальное обслуживание, охрану здоровья и медицинскую помощь, доступ к культурным ценностям и другие.

В основу российского законодательства о детях положены важнейшие международно-правовые документы Организации Объединенных Наций, содержащие основные требования государственной политики в отношении детей.

В их числе Конвенция ООН о правах ребенка, принятая в 1989 году, Всемирная декларация об обеспечении выживания, защиты и развития детей и План действий по ее осуществлению на 90-е годы, принятые в 1991 году в Нью-Йорке на Всемирной встрече на высшем уровне в интересах детей, и подписанные Президентом Российской Федерации в январе 1992 года. Учтены также положения Международного пакта инвалидов и Стандартные правила по обеспечению равных возможностей для инвалидов, конвенции ВОЗ и МОТ, регламентирующие защиту детского здоровья, духовных ценностей, труда подростков, их прав и свобод, Европейская социальная хартия. Российская Федерация присоединилась к Пекинским правилам, определяющим порядок содержания несовершеннолетних в местах с ограничениями свободы.

Первым нормативным документом, регламентирующим деятельность Российской Федерации в области государственной политики в отношении детей после принятия упомянутых выше Конвенции и Декларации, стал Указ Президента Российской Федерации от 1 июня 1992 года №543 «О первоочередных мерах по реализации Всемирной декларации по обеспечению выживания, защиты и развития детей в 90-е годы». Благодаря Указу обеспечение прав детей стало основой формирования новой социальной и семейной политики.

В соответствии с этим Указом с 1993 года была сформирована и реализуется новая система решения наиболее актуальных общенациональных и региональных проблем детства на программно-целевой основе – посредством разработки федеральной программы «Дети России» и соответствующих региональных программ.

Эти программы содержали конкретные меры по улучшению положения детей-сирот, детей-инвалидов, детей-беженцев, детей, проживающих в условиях Севера, детей, пострадавших в результате аварии на Чернобыльской АЭС, а также по общим проблемам защиты детства (обеспечению детским питанием, охране материнства и детства, планированию семьи, профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, развитию системы социального обслуживания семьи и детей, организации летнего отдыха детей и др.).

Указом Президента Российской Федерации 14 сентября 1995 года № 942 были утверждены «Основные направления государственной социальной политики по улучшению положения детей в Российской Федерации до 2000 года (Национальный план действий в интересах детей)».

В этом документе были провозглашены главные цели государственной политики в отношении детей: преодоление негативных тенденций, стабилизация положения детей и создание реальных предпосылок дальнейшей положительной динамики условий жизнедеятельности детей.

В Национальном плане действий в интересах детей до 2000 года были поставлены следующие конкретные задачи в области правовой защиты детства:

а) приведение законодательства Российской Федерации в соответствии с Конвенцией ООН о правах ребенка; определение правового статуса ребенка, его права на жизнь, развитие, воспитание в семье, охрану здоровья, жилище, благоприятные условия жизни, обучение, отдых, спорт, культуру;

б) обеспечение защиты ребенка от всех видов дискриминации, соблюдение его интересов, уважение его чести и достоинства, гуманное отношение;

в) определение ответственности родителей и других лиц, отвечающих за воспитание детей;

г) усиление защиты личных и имущественных прав детей и подростков.

Планы конкретных мероприятий по поэтапной реализации данного Национального плана утверждались в 1996 и 1998 годах Правительством Российской Федерации.

Анализ итогов реализации раздела “Правовая защита детства” Национального плана действий в интересах детей до 2000 года показывает, что, в основном, указанный раздел выполнен.

В то же время не удалось реализовать следующие законодательные меры:

• гарантировать правовые механизмы обеспечения прожиточного минимума каждому ребенку;
• заключить со всеми государствами СНГ межправительственные соглашения о гарантиях прав граждан государств-участников СНГ в области выплаты алиментов, социальных выплат и компенсационных пособий семьям с детьми;
• учредить специальные суды по делам семьи и несовершеннолетних;
• создать систему реабилитации несовершеннолетних, освобожденных из мест лишения свободы.

Федеральные законы № 131-ФЗ, №95 –ФЗ и 122-ФЗ, определили новую нормативную и финансовую основу разработки и реализации государственной «детской» политики.

Суть изменений заключается в переносе центра тяжести по работе с детьми с федерального на региональный уровень. В условиях разграничения полномочий и предметов ведения между центром и регионами особая роль в социальной поддержке семьи, материнства, отцовства и детства отводится сегодня субъектам Российской Федерации.

С одной стороны, они получили большую свободу в выборе форм и способов такой поддержки с учетом социальных, демографических и национальных особенностей своих территорий.

С другой стороны — их ответственность неизмеримо возрастает. Перед региональными органами законодательной и исполнительной власти стоит сложная задача формирования правовых, финансовых, организационных, институциональных, информационных, пропагандистских, консультационных, научных, кадровых механизмов обеспечения региональной семейной политики.

Одновременно возрастает роль федерального центра, который должен взять на себя методическую поддержку проводимой реформы, обеспечить гарантированные федеральным законодательством нормы социальной поддержки детей и семей с детьми, внедрение положительного опыта регионов в реформировании социальной политики.

В переходный период реформирования важно также учесть, что в связи с принятием Федерального закона № 122-ФЗ и передачей ряда полномочий и ответственности в проведении государственной семейной политики в субъекты Российской Федерации, произошла отмена некоторых федеральных гарантий государственной поддержки семей.

8 февраля 2007 года Российское правительство одобрило федеральную целевую программу «Дети России» на 2007-2010 годы. Ее реализация на обновленной концептуальной основе предполагает сосредоточить усилия на ряде приоритетных направлений. Среди них — обеспечение безопасного материнства, создание условий для рождения здоровых детей, профилактика заболеваемости и инвалидности в детском и подростковом возрасте. Также в числе приоритетных направлений — укрепление семьи как социального института, развитие системы социальной защиты семьи, повышение эффективности поддержки социально уязвимых семей с детьми, профилактика семейного неблагополучия, социального сиротства, развитие различных форм семейного устройства детей, оставшихся без попечения родителей, сокращение числа детей в детских интернатных учреждениях.

Программа предполагает комплексное решение проблем семей с детьми-инвалидами, обеспечение их полноценной жизнедеятельности и интеграции в общество. Также планируется создание условий для выравнивания возможностей выявления и развития природных задатков одаренности в различных областях интеллектуальной и творческой деятельности всех категорий детей. ФЦП «Дети России» включает подпрограммы «Здоровое поколение», «Одаренные дети» и «Дети и семья».

Предполагается, что в результате реализации первого этапа Основных направлений будет осуществлен перелом в положении российских детей, находящихся в особо сложных обстоятельствах, сформируются позитивные тенденции снижения масштабов бедности в среде малообеспеченных семей с детьми. Сложатся правовые и организационные механизмы их адресной социальной поддержки, сокращения детской безнадзорности и беспризорности, проституции, наркомании и алкоголизма. Улучшатся условия социализации детей. Прекратится рост социального сиротства. Будет обеспечена доступность базовых услуг в сфере образования и охраны здоровья детей, продолжится снижение детской заболеваемости и смертности. Возрастет качество образовательных услуг, а также доля выпускников общеобразовательных школ, получающих высшее профессиональное образование. Повысится роль субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, институтов гражданского общества, семей в защите прав и интересов детей, реализации семейной и демографической политики.

На реализацию трехлетней программы «Дети России» правительство выделит из федерального бюджета 10 млрд. 101,7 млн. рублей. Финансирование программы предусматривается за счет средств федерального бюджета, а также средств бюджетов субъектов РФ в порядке софинансирования и при условии разработки субъектами собственных региональных программ, которые будут финансироваться за счет средств собственных бюджетов. Проект предусматривает, что из региональных бюджетов на реализацию ФЦП будет выделено 36,3 миллиарда рублей и из внебюджетных источников — 1,4 миллиарда. Таким образом, общий объем финансирования программы в 2007-2010 годах составит 47,8 миллиарда рублей.

Лишь в немногих регионах созданы специальные программы по обеспечению сирот жильем. Министерство образования внесли изменения и дополнения в целевую программу «Дети-сироты», входящую в президентскую программу «Дети России» — из федерального бюджета выделить средства в объеме 40 процентов, необходимых для погашения задолженности в жилье для таких детей, а 60 процентов на себя должны взять региональные и муниципальные бюджеты. Но в процессе обсуждения таких необходимых поправок возникли серьезные проблемы в согласовании с Министерством экономического развития и Министерством финансов. До настоящего времени этот вопрос решен не был и в федеральную программу «Дети России» на 2007-2010 годы не включен.

Сегодня, несмотря на меры, принимаемые органами государственной власти Российской Федерации, реальные механизмы защиты прав детей – самой бесправной части российского населения – продолжают отсутствовать. Достаточно привести пример многолетнего игнорирования настоятельных и неоднократных рекомендаций Комитета ООН по правам ребенка о необходимости введения в России ювенальной юстиции им поста Уполномоченного по правам ребенка. В настоящее время сделаны лишь первые шаги в этом направлении. До сих пор не создано никаких действенных механизмов контроля за соблюдением прав детей: эксперимент с региональными уполномоченными по правам детей так и остался локальным экспериментом, поскольку не обеспечен ни законодательно, ни организационно-методически (законы об Уполномоченном по правам детей приняты и реализуются только в 18 субъектах Российской Федерации). По сути, лишение родительских прав, изоляция ребенка от родных по-прежнему остается единственной мерой его защиты.

Вопреки оптимистичной информации некоторых министерств и ведомств о принимаемых мерах, в целом ситуация не меняется и значительное количество одних и тех же нарушений законодательства в сфере прав и интересов несовершеннолетних не только продолжает иметь место, но увеличилось за последние пять лет в два с половиной раза.

Очевидно, что многие негативные явления, связанные с положением детей в российском обществе, порождены не только экономическими, но и законодательными причинами. Традиционным стало в нашей стране разделение ответственности за ребенка между различными уровнями и структурами исполнительной власти, между властью и местным самоуправлением, которые не способны согласовать свою работу по оказанию помощи не только детям вообще, но и конкретному ребенку в частности. Отсутствует, закрепленный в нормативно-правовых актах, эффективный механизм контроля, который бы заставил органы исполнительной власти, местного самоуправления и государственные учреждения выполнять свои прямые обязанности по защите прав детей.

Государственная политика в области детства призвана обеспечить полноценное физическое, интеллектуальное, духовное, нравственное и социальное развитие в соответствии с нормами Конституции Российской Федерации и международными обязательствами.

1. Финансирование социальной политики

Отрасли социальной сферы финансируются централизованно, т. е. на бюджетной основе. Консолидированный бюджет Российской Федерации состоит из Федерального бюджета; бюджетов 89 субъектов Российской Федерации; местных бюджетов. Особое место в финансировании социальной сферы играют внебюджетные социально-страховые фонды.

Бюджеты субъектов Российской Федерации (региональные бюджеты) – это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения субъекта Российской Федерации. Бюджет субъекта Российской Федерации и свод бюджетов муниципальных образований, находящихся на его территории, составляют консолидированный бюджет субъектов Российской Федерации.

Бюджетный кодекс РФ определил трехуровневую бюджетную систему, отдельно вынеся категории государственного долга, а также финансов государственных внебюджетных социально-страховых фондов. Государственные финансы дополнены категорией муниципальных финансов, развитие которых наряду с Бюджетным кодексом РФ подчиняется законодательству о местном самоуправлении и его финансовых основах. Кодексом закреплена основная бюджетная пропорция между федеральным и субфедеральными бюджетами по доходам как 50:50. Доля ВВП, аккумулируемая консолидированным государственным бюджетом РФ возросла с 24,5% в 1998 г. До 28% в 2000 г. Для сравнения доля государственных расходов к ВВП в 1998 г. В США составила 33,1%, а в Швеции – 60,8%. Все расходы на социально-культурную сферу из консолидированного бюджета в 1999 г. составили 8,2% ВВП.

Федеральный бюджет России разрабатывается на основе анализа развития экономики. Основные провозглашенные приоритеты этого бюджета – снижение налогового бремени и увеличение социальной направленности бюджета. Однако анализ структуры расходной части федерального бюджета доказывает, что по сравнению с другими статьями социальный приоритет выражен недостаточно. Так, расходы на государственное управление, правоохранительную деятельность, национальную оборону из федерального бюджета составляют в среднем свыше трети всех расходов, еще треть идет на обслуживание и частично погашение государственного внешнего долга и на все остальные цели, в том числе социальную политику, помощь бюджетам других уровней и т. д. направляется всего лишь оставшаяся часть. Частично социальные расходы оплачиваются за счет финансовой помощи федерального бюджета бюджетам других уровней.

Для выравнивания материального положения уязвимых слоев населения, проживающих в разных регионах в федеральном бюджете России на 2001 год впервые создан Фонд компенсаций, из которого финансируются Федеральные законы «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» и «О социальной защите инвалидов в РФ». Фонд компенсации обеспечивает единые государственные гарантии социальной защиты населения на территории РФ, предусмотренные федеральным законодательством.

В 1995 г. субъектам РФ передана значительная часть расходных полномочий по реализации социальных законов, которые выступали в форме нефинансируемых федеральных мандатов, т. е. принятые на федеральном уровне законы должны выполняться региональными органами власти без соответствующего финансирования из «центра». Большинство регионов вынуждено было изыскивать средства в своих дефицитных бюджетах на реализацию принятых Федеральным центром законов, но из-за ограниченности средств отказывали инвалидам, ветеранам в их законных требованиях. По этом законам в субъектах РФ накоплены самые большие объемы невыплат, что усиливало социальную напряженность.

Значительное различие в уровнях экономического развития регионов, бюджетной обеспеченности субъектов РФ привело к тому, что финансирование этих законов колебалось от 100% (Москва) до менее чем 10%.

Сохранение единого социального пространства в стране предполагает, что эти законы должны в равной степени выполняться во всех регионах страны. Поэтому средства Фонда компенсаций распределяются между территориями пропорционально численности соответствующих категорий граждан, без учета налогового потенциала и вне зависимости от бюджетной обеспеченности регионов. В 2001 г. Фонд компенсаций включен в раздел федерального бюджета «Финансовая помощь бюджетам других уровней».

Правительство РФ первоначально планировало финансировать из фонда компенсаций и закон «О ветеранах», но в окончательном варианте отказалось от этого из-за недостаточности средств Федерального бюджета. Большая часть финансирования Федерального закона «О ветеранах» осталась за региональными бюджетами.

Ряд регионов-доноров, положительно оценивая создание Фонда компенсаций, выступил против перераспределения средств от «богатых» регионов в пользу «бедных». Высоко дотационные регионы полностью поддержали идею и механизмы создания фонда. Федеральный центр должен оказывать помощь территориям, не получавшим в прошлом достаточных средств для своего социально-экономического развития, но дотации этим регионам должны идти из федерального бюджета без использования механизма межрегионального развития.

Создание Фонда компенсаций позволит регулярно выплачивать ежемесячные пособия на детей во всех регионах страны. К концу 2002 г. только 14 из 89 субъектов РФ не имели задолженности по выплате ежемесячных пособий. Расчет субвенций из Фонда компенсаций на выплаты ежемесячных пособий на детей каждому региону проведен по числу детей в семьях с доходами ниже прожиточного уровня. В 2003 г. ежемесячные пособия из Фонда компенсаций адресно выплачивались 23,3 млн. детей.

С точки зрения финансового обеспечения социальных расходов в переходной экономике РФ четко просматриваются три этапа, имеющие существенные различия.

Первый этап – 1991-95 гг. – характеризуется наращиванием государственных расходов на социальные нужды. Это период экстенсивного увеличения средств, доля которых к 1995 г. достигла огромной величины – более 50% (с учетом субсидий жилищно-коммунального хозяйства и общественному транспорту) в консолидированном бюджете с учетом социальных внебюджетных фондов.

Увеличение государственных расходов осуществлялось в первую очередь за счет региональных бюджетов и средств государственных внебюджетных фондов. Суммарная величина обязательных страховых взносов в государственные социальные внебюджетные фонды возросла с 27% от фонда оплаты труда в 1991 г. до 39,5% в 2000 г. Дальнейшее наращивание стало невозможным ввиду естественных экономических ограничителей – потребностей выхода из кризиса и необходимости ресурсов для экономического роста.

Завершением первого этапа стало признание обществом необходимости социальных реформ, вызванных серьезными ресурсными ограничениями, но не только ими. Новый этап потребовал современных социальных технологий разрешения проблем, усиления социальной ответственности не только государства, но и частного сектора, а также каждого человека за свое социальное благополучие, ответственности, подкрепляемой финансовыми ресурсами

Второй этап – 1995-98 гг. – период поиска эффективных форм и методов реализации социальной политики, пытающихся сохранить опыт и достижения советского периода, параллельно с частичным внедрением рыночных механизмов в социальное обеспечение. Этот период уместнее назвать временем выживания социально-культурных отраслей, попыток недопущения тотального разрушения социальной инфраструктуры, поскольку сопровождался кризисным развитием экономики, существенным сокращением выделяемых бюджетных ресурсов и повсеместным ростом платности большинства общественных услуг при сокращении реальных доходов населения. Тактические цели скромны – стабилизация падения уровня жизни населения, борьба с бедностью, существенной дифференциацией доходов, обеспечение минимальных стандартов потребления социальных услуг. Стратегические цели, направленные на развитие, улучшение качества жизни населения, наталкиваются на необходимость реализации институциональных реформ рыночного характера практически во всех основных отраслях социальной сферы, но таких реформ, которые приняло бы население.

Третий этап – 1999-2010 гг. – связан с принятием рамок практически всех институциональных социальных реформ согласно «Стратегии развития РФ до 2010 г.» фонда «Центр стратегических разработок», мер по ее реализации в «Основных направлениях социально-экономической политики Правительства РФ на долгосрочную перспективу», приоритетных задач и плана первоочередных мер Правительства РФ на 2000-2004 годы по их реализации.

К этому времени совокупные государственные расходы на социальную сферу достигли 18% ВВП. Соотношение доходов государственных социальных внебюджетных фондов к консолидированному бюджету РФ 36,4%, образуя, по сути, второй социальный бюджет страны.

Федеральный бюджет на 2004 г. получил четкую социальную ориентацию, ассигнования на культуру, спорт, образование, по сравнению с 2003 годом, стали в 2-3 раза выше, чем по другим статьям (табл. 1). Предусмотрены высокие социальные гарантии, достаточные чтобы обеспечить повышение пенсии и заработной платы работникам бюджетных организаций на 30 процентов, причем не только федеральных, но и региональных.

Средний размер ставки по оплате труда работников образования взят в расчет в размере одна тысяча 676 рублей, в 2003 году средняя зарплата составляла одна тысяча 297 рублей, то есть рост зарплаты учителей составил 29 процентов. Для работников здравоохранения в 2003 году средняя зарплата составляла 984 рубля, в бюджете заложена одна тысяча 340 рублей — повышение на 36 процентов. Средний размер заработной платы работников культуры в 2003 году составлял одну тысячу 341 рубль, в бюджете заложено одна тысяча 650 рублей — повышение составило 23 процента. Федерация Независимых Профсоюзов России (ФНПР) же считает, Федеральный бюджет на 2004 год не в полной мере обеспечивает выполнение основных государственных обязательств в области социальной защиты, сокращения бедности и повышения уровня жизни населения, и требует объяснений Правительства, расчетов и доработки.

Эффективность проводимых социальных реформ во многом зависит от того, насколько быстро социальная сфера может адаптироваться к действию законов рыночной экономики, какие объективные и субъективные обстоятельства необходимо учитывать при их проведении.

В настоящее время основные черты адаптации пенсионного обеспечения, здравоохранения, образования, жилищно-коммунальной сферы к рыночным отношениям в РФ проглядываются с достаточной очевидностью.

Основные черты такой модели с финансовой точки зрения:

• провозглашение субсидиарности в качестве базового принципа социальной политики в России;

• относительное сокращение бюджетных и рост внебюджетных финансовых источников, усиление роли социального страхования, поддержание сети социального обслуживания населения. Социальное страхование из второстепенных методов переходит в разряд основных, наиболее адекватных рыночным условиям:

усиливается его роль в социальном обеспечении; появились и развиваются новые, не существовавшие ранее его виды (медицинское страхование, страхование от безработицы), претерпевают изменения традиционные его виды (в пенсионном обеспечении идет внедрение накопительных финансовых инструментов).

• законодательное закрепление минимального набора государственных социальных гарантий и наиболее важных сферах жизнедеятельности человека (образования и культуре, здравоохранении, социальной защите).

Ввиду невозможности продолжения экстенсивного наращивания государственных социальных расходов и наличия серьезных бюджетных ограничений идет активный поиск эффективного соотношения затрат и результатов, а также усиливается роль различных альтернативных источников. Имеется в виду:

• расширение сфер использования рыночных инструментов социальной защиты (обязательного и добровольного страхования, накопительных страховых систем, удовлетворения дифференцированного спроса на различные социальные услуги и т. д.) через механизм деятельности государственных и негосударственных пенсионных фондов, негосударственных институтов медицинского страхования и т. д.;

• нетрадиционные формы привлечения средств фирм и домашних хозяйств (расширение муниципальных займов) к финансированию строительства жилья, социальной инфраструктуры и т. д.

• существенное расширение сферы платности социальных услуг дифференцированного качества;

• привлечение ресурсного потенциала некоммерческого сектора к решению социально-значимых задач, особенно на региональном уровне;

• участие ряда регионов в международных проектах и программах, финансируемых из международных источников и др.

1. Социальная политика в отношении к осужденным

«Социальная политика в отношении осужденных» — критически осмысленно теоретические и практические аспекты ресоциализации осужденных и комплексного предоставления им социальных услуг.

Ресоциализацию определено как направление государственной социальной политики, направленный на предоставление комплекса социальных услуг осужденным, отбывшим или отбывающим наказание, и лицам, для которых заключение избрано в качестве меры пресечения, с целью их возвращения в общество и включения как здоровых и полноценных его членов. Реализация этого направления социальной политики происходит в результате создания соответствующих управленческих механизмов взаимодействия между учреждениями пенитенциарной системы, специализированными государственными агентствами, на которые возложена обязанность предоставления осужденным и заключенным социальных услуг как в пенитенциарных учреждениях, так и в условиях свободного общества, и общественными институциями.

Идея высшей ценности человека, его достоинства, прав и свобод, независимо от каких-либо различий, может стать мировоззренческой основой общественного согласия, залогом гражданского мира, внутриполитической стабильности. Права человека как объединяющий элемент национальной идеи могут обеспечить правопорядок и национальную безопасность России.

Одна из наиболее сложных задач современной политической реформы в России заключается в необходимости изменения взаимоотношений власти и человека. В этих условиях важно развитие новых демократических институтов контроля за деятельностью должностных лиц, основанных именно на защите прав человека.

Институты несудебной защиты прав и свобод человека и гражданина призваны дополнить существующий судебный механизм и способствовать комплексному решению проблемы. В соответствии с рекомендациями ООН в последние годы развитию несудебной защиты прав человека уделяется повышенное внимание как на международном, так и национальном уровне.

В Российской Федерации система несудебных государственных учреждений, призванных защищать права человека, состоит из следующих звеньев: институт Уполномоченного по правам человека в РФ и институт Уполномоченного по правам человека в субъектах Федерации; Прокуратура РФ; Министерство юстиции РФ и иные министерства и ведомства РФ; Комиссия по правам человека при Президенте РФ и комиссии по правам человека в субъектах Федерации; неправительственные правозащитные организации.

Необходимость переосмысления всей проводимой среди населения, в том числе в учреждениях уголовно-исправительной системы, воспитательной, пропагандистской и культурно-просветительской работы, объясняется ухудшением на протяжении нескольких лет криминогенной ситуации в России.

Ежегодно по России из следственных изоляторов освобождается 125 тыс. чел. (по Свердловской области – до 2,5 тыс. чел.) в связи с прекращением уголовных дел, изменением меры пресечения, оправдательными приговорами или в связи с применением наказания без изоляции от общества.

В Главном управлении исполнения наказаний по Свердловской области функционируют 25 исправительных учреждений и 5 следственных изоляторов, в которых в настоящее время при плановом наполнении 35649 чел. содержится 44,5 тыс. чел., или 124,8 %.

Реализация конституционного принципа приоритета прав и свобод человека предполагает не только включение международных норм во внутреннее законодательство, но и создание эффективного механизма общественного контроля за соблюдением прав человека государственными органами.

В этой связи, в настоящее время необходимо принятие федерального Закона «Об общественном контроле за обеспечением прав задержанных, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, арестованных, осужденных и о содействии общественных объединений работе учреждений и органов, исполняющих наказания, и мест содержания под стражей».

В Концепции реорганизации уголовно-исполнительной системы МВД России на период до 2005 г. (ст. указывается на необходимость совершенствования воспитательной работы с осужденными, которая должна способствовать поддержанию и укреплению связей между ними и их родственниками, общественными и религиозными организациями в духовно-нравственном воспитании и включению в правопослушную жизнь после освобождения. Кроме того, законодатель относит общественное воздействие к основным средствам исправления осужденных (ст. 9 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации). И это не случайно, ведь достижение главной цели наказания – исправления осужденных – является важной государственной задачей, а участие представителей общественности в ее решении – основным критерием эффективности преобразований в уголовно-исполнительной системе.

Одним из определяющих факторов политики пенитенциарных учреждений является участие общественности в вопросах исправления и перевоспитания осужденных, поддержка различными группами населения политики, проводимой в вопросах борьбы с преступностью. Именно активность людей выступает в качестве доминирующего фактора позитивных изменений в различных сферах нашего общества, в том числе в улучшении дел по ресоциализации преступников в пенитенциарных учреждениях.

В этой связи представляется значимым, чтобы лица, от которых зависит определение уголовной и исправительной политики, а также руководители правоохранительных органов, знали и своевременно реагировали на мнения, которые складываются у представителей государственных и социальных институтов, общественных формирований и граждан по вопросам, входящим в сферу их компетенции.

С другой стороны, не менее важно, чтобы у населения было сформировано сознание того, что все реформы, проводимые в системе уголовно-исправительного законодательства, в том числе, инновации в области социального контроля за преступностью, являются своевременными, справедливыми и научно обоснованными. Основной целью деятельности общественных организаций является привлечение внимания общественности к проблемам исполнения наказаний, координация всех сил общества для реабилитации осужденных. Изменить общественное мнение, добиться понимание того, что преступность – явление социальное, а значит и проблемы пенитенциарных учреждений – забота всего общества, одна из главных задач общественных организаций.

Важное направление работы общественных организаций при пенитенциарных учреждениях – привлечение благотворительных средств для оказания помощи лицам, отбывающим наказание и освобожденным из мест лишения свободы, а также членам их семей, оказание помощи в поиске заказов для работы осужденных.

В деятельности общественных организаций пенитенциарных учреждений необходимо рассматривать кару не как цель наказания, а как одно из средств, способствующих исправлению и перевоспитанию осужденных. Если кара не подчинена целям воспитания, она теряет свое главное назначение. В условиях исполнительной системы кара должна быть полностью лишена элементов жестокости, мстительности и унижения человеческого достоинства. Таково и требование закона.

К тому же карательное действие даст нужный результат, будет правильно воспринято осужденными только в том случае, если оно имеет законный характер, справедливо, педагогически целесообразно. Иное понимание кары приводит на практике к необоснованному ужесточению режима исполнения наказания, злоупотреблению мерами дисциплинарного воздействия, нарушению прав осужденных. Этим обусловлена необходимость контроля со стороны членов общественных организаций принимающихся решений о тех или иных наказаниях осужденных в качестве мер воспитательного воздействия.

В рамках гуманизации уголовно-исправительной системы одним из основополагающих принципов в деятельности специалистов пенитенциарной системы в настоящее время является принцип гуманизма. Лишение свободы – это существенные ограничения в свободе передвижения, в общении и выборе вида труда. Разумеется, это порождает определенные права и обязанности осужденных, регламентацию их жизни. Принцип гуманизма предполагает человеческое обращение с осужденными, недопустимость причинения им физических страданий и унижения человеческого достоинства. Это признание человека как личности, его права на свободное развитие и проявление своих способностей, утверждение блага человека как критерия оценки общественных отношений. Гуманистический принцип также означает, что ко всем преступникам, в том числе, и к самым опасным, должно применяться комплексное психолого-педагогическое воздействие. Вместе с тем гуманизм по отношению к осужденному ограничен законом, ограничен в интересах общества.

Гуманизация и педагогизация воспитательного процесса должны быть построены на здравом и реалистическом анализе обстановки – «на разумном гуманизме», т.е. система наказания должна быть достаточно гибкой, обеспечивать избирательность в применении режимных ограничений, создавать предпосылки для реального установления в учреждениях атмосферы человечности, уважительного отношения к закону и нравственным нормам. В настоящее время расширены права администрации и арсенал средств для дифференциации и индивидуализации воспитательных мер воздействия на осужденных в сторону ослабления репрессий и изоляции от общества.

Регламентация разумных пределов гуманности, контроль за исполнением наказаний – серьезная задача, которую обязаны решать средства массовой информации и общественные организации.

В исправительных колониях Российской Федерации около 80% от общего контингента составляют лица до 30-летнего возраста. Представители этой категории осужденных- люди с незавершенным процессом социализации, предполагающий усвоение разнообразных социальных ролей, приобщение к системе социальных связей. Вместе с тем, изоляция осужденных прерывает начатый процесс социализации личности и, конечно же, еще более осложняет его нормальное развитие после освобождения из пенитенциарного учреждения. Поэтому процесс социализации необходимо продолжать в условиях изоляции от общества. В тоже время, отказаться от применения наказания в виде лишения свободы невозможно, так как многие осужденные представляют серьезную опасность для социального окружения, в силу чего необходима их временная изоляция от общества.

Многие осужденные за время отбывания срока наказания утрачивают социально полезные связи (потеря семьи, отрыв от производственных, спортивных и подобных коллективов), подвергаются внешним социально-психологическим воздействиям, влиянию субкультуры и т.п. В этой связи работа, проводимая в колонии, должна преследовать не только цель перевоспитания осужденных, но и способствовать их быстрейшей адаптации к условиям лишения свободы, создавать условия для реабилитации в местах заключения.

Исправительное воздействие на преступников следует рассматривать как единый процесс, начиная с момента взятия его под стражу и заканчивая периодом реабилитации и социальной адаптации после освобождения. На практике этот процесс оказывается разорванным. Причина – отсутствие должного взаимодействия между службами и учреждениями, обеспечивающими работу с правонарушителями и профилактику преступности.

Необходимость применения новых форм воспитательной работы с осужденными в пенитенциарных учреждениях по профилактике рецидивов, привлечение к воспитательному процессу общественных формирований нашли свое отражение в законодательных актах и нормативах: Уголовно-исполнительном кодексе РФ, Концепции развития уголовно-исполнительной системы до 2005 г.

В соответствии с нормами уголовного и уголовно-исправительного права судом осуществляется классификация осужденных к лишению свободы и распределение на ее основе в учреждения разных видов. Тем самым создается возможность дифференцированного собственно воспитательного воздействия посредством применения основных средств исправления и перевоспитания осужденных. Следовательно, правовое регулирование подводит к необходимости проведения широкой работы по ресоциализации осужденных, создает для этого условия и обеспечивает ее. Вышеупомянутые положения предопределяют цель создания общественных организаций пенитенциарных учреждений – формирование жизненно значимых принципов личности каждого осужденного, что является целью и задачей любого процесса ресоциализации.

Ресоциализация осужденных – один из сложнейших социальных процессов, направленный на подготовку лиц к жизни на свободе и являющийся процессом непрерывным, причем необходимо максимально использовать время отбытия наказания осужденным для проведения комплекса корректирующих воздействий.

1. Политика государства по обеспечению поддержки и социального обслуживания населения

Политические и экономические реформы в России конца XX -начала XXI вв. повлекли за собой изменения многих сфер социальной практики, в частности, падение уровня доходов, и как следствие -снижение уровня жизни большей части населения; резкую поляризацию между богатыми и бедными; увеличение числа беженцев и вынужденных переселенцев; падение рождаемости и т.п. В связи с этим возникла потребность повышения эффективности социальной защиты населения, которая реализуется через социальную поддержку и социальное обслуживание. Это в свою очередь потребовало переосмысления истории благотворительности в России, моделей государственной социальной политики, а также противоречивого опыта социального обеспечения населения в советский период.

С начала 1990-х гг. система социального обеспечения была преобразована в систему социальной защиты населения, в рамках которой произошло, во-первых, выделение сферы услуг как самостоятельного направления, во-вторых, формирование систем социального обслуживания населения в отдельных регионах и муниципалитетах России.

Реформы, происходящие в конце XX — начале XXI вв., повлекли за собой существенное повышение роли регионов и муниципалитетов в реализации социальной политики государства, в частности, социального обслуживания населения как одного из ее направлений. В настоящее время в регионах сформировались различные системы социального обслуживания, включающие технологии и модели взаимодействия специалистов и клиентов, механизмы и методы оценки эффективности деятельности учреждений социального обслуживания и др.

В результате реформы системы социальной защиты населения России, начатой в 2004 г. и направленной на модернизацию ее структурно-организационных и нормативно-правовых основ, произошло разграничение таких направлений социальной защиты, как социальная поддержка и социальное обслуживание населения, реализуемых как на федеральном, так и на региональном и муниципальном уровнях.

Социальное обслуживание, как вид социального обеспечения, включает в себя услуги по санаторно-курортному лечению, содержанию в домах — интернатах, трудовой реабилитации и трудоустройству инвалидов, некоторые услуги здравоохранения, услуги по образованию, по содержанию детей в дошкольных и внешкольных и учреждениях.

Социальное обслуживание осуществляется через систему социальных служб.

Понятие «социальная служба» относится к основным понятиям в социальном обслуживании населения и определяется как система государственных и негосударственных структур, осуществляющих социальную работу и имеющих в своем составе специальные учреждения для оказания социальных услуг и органы управления ими.

Социальная служба как инструмент социальной работы организует свою деятельность по двум направлениям: социальная защита и социальная помощь. Реализация деятельности основывается на следующих подходах:

— помощь должна носить реинтегрирующий характер;

— при оказании помощи осуществляют индивидуальный подход к запросу клиента;

— социальная помощь оказывается на основе принципа субсидарности;

— получатель помощи должен проявлять деятельностную активность;

— механизмы социальной помощи «включаются» тогда, когда исчерпаны иные способы поддержки (психологические, моральные, договорные, законодательные).

Система социальных служб включает государственную, муниципальную и негосударственную службы.

К государственной социальной службе относятся учреждения и предприятия социального обслуживания, органы исполнительной власти РФ и субъектов РФ, в компетенцию которых входит организация и осуществление социального обслуживания.

К муниципальной социальной службе относятся учреждения и предприятия социального обслуживания, органы местного самообслуживания, в компетенцию которых входит организация и осуществление социального обслуживания.

К негосударственной социальной службе относятся учреждения и предприятия социального обслуживания, создаваемые благотворительными, общественными, религиозными и другими негосударственными организациями и частными лицами.

Государственные формы поддержки:

— социальное медицинское обслуживание

— социальное обслуживание на дому

— стационарное социальное обслуживание

— срочное социальное обслуживание

— социально-консультативная помощь

— юридическая помощь

— материальная помощь

-территориальные центры

-обслуживания инвалидов

— центры помощи семье и детям

— центры психолого-педагогической помощи

— службы экстренной психологической помощи

-социально-реабилитационные центры и т.д.

Основные направления социального обслуживания населения определены Федеральным Законом « Об основах социального обслуживания населения в РФ» (1995 г.):

— предоставление материальной помощи гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации, в виде денежных средств, продуктов питания и т.д., а также специальных транспортных средств, технических средств реабилитации инвалидов и лиц, нуждающихся в постороннем уходе;

— социальное обслуживание на дому, которое осуществляется путем предоставления социальных услуг гражданам, нуждающимся в постороннем или временном нестационарном социальном обслуживании;

— социальное обслуживание в стационарных учреждениях, осуществляемое путем предоставления социальных услуг гражданам, частично или полностью утратившим способность к самообслуживанию и нуждающимся в постоянном постороннем уходе, и обеспечивающее создание соответствующих их возрасту и состоянию здоровья условий жизнедеятельности, проведение мероприятий медицинского, психологического, социального характера, питание, уход, а также организацию посильной трудовой деятельности, отдыха и досуга;

— предоставление временного приюта в специализированных учреждениях социального обслуживания детям-сиротам, безнадзорным несовершеннолетним детям, гражданам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, гражданам без определенного места жительства, пострадавшим от психологического или физического насилия и другим клиентам социальной службы, нуждающимся в определении временного приюта;

— организация дневного пребывания в учреждениях социального обслуживания с предоставлением социально – бытового, социально – медицинского и иного обслуживания сохранившим способность к самообслуживанию и активному передвижению гражданам преклонного возраста и инвалидам, а также другим лицам, в том числе несовершеннолетним, находящимся в трудной жизненной ситуации;

— консультативная помощь по вопросам социально – бытового и социально – медицинского обеспечения жизнедеятельности, психолого-педагогической помощи, социально – правовой защиты;

— реабилитационные услуги лицам с ограниченными возможностями, несовершеннолетним правонарушителям, другим гражданам, попавшим в трудную жизненную ситуацию и нуждающимся в профессиональной, психологической, социальной реабилитации.

1. Социальная политика в отношении к бездомным

Работа по социальной реабилитации бездомных необходима потому, что человек, по какой-либо причине потерявший регистрацию по месту проживания (то есть бездомный в настоящий момент), теряет часть своих гражданских прав, ибо законодательно этот человек не описан (нет юридической дефиниции «бездомный»). На основе нормативных актов и социальных программ исполнительная власть «привязана» к конкретным субъектам, которые в свою очередь взаимодействуют с людьми, постоянно проживающими на данной территории. В результате этого бездомный человек становится «невидимым» для субъектов исполнительной власти и их социальных программ.

Выходом из этого положения является работа в двух направлениях:

с одной стороны, это законодательное определение статуса бездомного человека с определением его прав и обязанностей;

с другой — это комплекс мер, направленных на «вытаскивание» бездомного из низшей социальной страты и обретение им либо регистрации по месту проживания, либо регистрации, ее заменяющей, позволяющей предоставить полный пакет социальной защиты гражданина РФ.

В настоящее время существует сложившийся стереотип отношения к бездомному человеку как к опустившемуся алкоголику или наркоману. При этом данный стереотип накладывается на другой — к страдающему от какой-либо зависимости человеку относятся не как к больному, а как к распущенному, безвольному маргиналу. Это в корне неверно: 75% бездомных — люди в возрасте от 20 до 50 лет, большая часть которых не достигла 35 лет. Как показывает практическая работа и проведенный сбор статистических данных, среднестатистическая доля людей, имеющих высшее образование, составляет 10% от общего количества бездомных.

Конечно, среди них есть такие, которые «махнули на себя рукой», но многие готовы расстаться с определением «бомж» и хотят вернуться к нормальной жизни и начать трудиться. Задача нашего общества, стремящегося называть себя цивилизованным и гуманным — дать им шанс встать на ноги.

Сейчас государственные меры поддержки бездомных ограничиваются, как правило, предоставлением ночлега и материальной помощи (в недостаточном количестве: в Петербурге это 300 коек на 10 000 уличных бездомных). В основном дома ночного пребывания содержатся за счет регионального бюджета, и воспользоваться ими имеют право только бывшие жители региона. Доказать этот статус крайне сложно, кроме того, в крупных городах большая часть бездомных — россияне-экономические мигранты (в Москве их 80%, в Санкт-Петербурге — 40%). Петербург, к сожалению, единственный российский город, в котором к проблеме бездомности существуют комплексные подходы, а соответствующие организации действуют сообща. Производятся попытки соединить в единую сеть все городские службы, работающие с бездомными, – государственные и негосударственные. В других городах помощь бездомным только начинает развиваться.

Из всех инноваций социальной политики государства бездомные исключены – опять же в связи с отсутствием регистрации по месту жительства. Бюджеты программ и нацпроектов составляются в расчете на зарегистрированное население. Замеры качества жизни, улучшение которого сегодня формулируется как одна из основных задач, также ведутся по учтенным гражданам. 10 млн. остаются «за рамками» — даже программ по борьбе с бедностью.

Бездомный — это человек, лишенный порой не только крова, но и других элементарных условий жизни: медицинского обслуживания (нет прописки); постоянного места работы (нет паспорта или трудовой книжки) и т. д., не говоря уже о душевном комфорте, нормальном самочувствии.

Кроме общих задач перспективного, глобального характера, в России уже сегодня оказывают бездомным конкретную помощь: открывают дома ночного пребывания, приюты, дома-интернаты, временно расселяют беженцев в домах отдыхи и пансионатах, в общежитиях предприятий и организаций и т.п.

Принято и постепенно реализуется постановление Правительства «О домах ночного пребывания». Указом Президента Российской Федерации «О мерах по предупреждению бродяжничества и попрошайничества» приемники-распределители УВД реорганизуются в Центры социальной реабилитации, создаются новые. Кое-где для бродяг и бомжей действует специальный «телефон доверия».

Рассмотренная проблема помощи гражданам без определенного места жительства является актуальной в настоящее время, т.к. рост численности бездомных продолжается. Бездомный — это человек, лишенный порой не только права, но и других элементарных условий жизни: медицинского обслуживания (нет прописки); постоянного места работы (нет паспорта или трудовой книжки; нет работы или не берут на работу) и т.д. Не говоря уже о душевном комфорте, нормальном самочувствии.

Конечно же, создание домов ночного пребывания не решает всех проблем граждан без определенного места жительства, а многие, переночевав, просто сбегают оттуда. Поэтому к бездомным требуется особый подход. Не каждый (даже социальный работник) может работать с этими людьми, особенно с некоторыми категориями — опустившимися на самое «дно». От социального работника требуется ярко выраженная коммуникабельность. Нужно уметь найти контакт с такими людьми, не унижая и не отталкивая их, дать им возможность почувствовать человеческое отношение к себе.

В решении разнообразных проблем бездомности большую роль играют социальные работники, особенно те из них, кто трудится в соответствующих учреждениях: приютах, центрах социальной реабилитации и т.д.

К бездомным требуется особый подход. Не каждый (даже социальный работник) может работать с ними (особенно с некоторыми категориями, такими, как люди, опустившиеся на «дно»). От социального работника требуется ярко выраженная коммуникабельность. Нужно уметь найти контакт с такими людьми, не унижая и не отталкивая их, дать им возможность почувствовать человеческое отношение к себе, не обидеть, предлагая элементарные услуги: ночлег, питание, медицинскую помощь.

Уличная бездомность сегодня в России носит застойный затяжной характер (количество бездомных не уменьшается, средний срок бездомности – около семи лет). Ресоциализация бездомного, утратившего здоровье, квалификацию, социальные навыки, становится очень дорогостоящей и практически невозможной.

Общественное равнодушие и неприятие не могут не сказываться на сознании бездомных. Они даже в экстренных ситуациях не обращаются за медицинской помощью. Данные опроса показали, что чуть более половины опрошенных бездомных пытались решить проблему жилья и прописки, но безрезультатно, немногим более трети даже не предпринимали никаких попыток из-за отсутствия средств, документов и осознания безнадежности предприятия. Пока не будет преодолен правовой кризис системы отношений «социум–бездомный», эффективное осуществление социальных и гражданских программ помощи будет невозможно.

В мире помощью бездомным занимаются в основном общественные организации, изучающие проблему снизу и опирающиеся на труд волонтеров и частные пожертвования. В России таких организаций пока ничтожно мало. Так, только 20% бюджета питерской региональной благотворительной общественной организации «Ночлежка», действующей с 1990 года, формируется из российских источников (18% — городской бюджет, 2% — частные пожертвования), остальные 80% — составляют пожертвования иностранных фондов.

Нельзя ограничиваться только предоставлением социальных услуг (в виде ночлега и материальной помощи) – следует принимать меры по возвращению бездомных к обычной жизни, помогать им заново обрести социальный статус, проводить профилактику бездомности, устраняя ее причины, оказывать бездомным психологическую помощь.

Необходимо наладить систему обеспечения бездомных документами, удостоверяющими личность лиц без гражданства и не имеющих места жительства, или ввести и для них облегченную процедуру получения паспортов. На сегодняшний день в ряде российских регионах введены в оборот документы об альтернативной регистрации. Это различного рода справки, выдаваемые государственными учреждениями и – в отдельных случаях – негосударственными организациями, действующие только в том регионе, где они выданы. Опыт альтернативной регистрации опробован в Санкт-Петербурге.

Документ не имеет официального статуса, но все же частично заменяет удостоверение личности, дает (по согласованию с городскими властями) ее обладателю возможность получить некоторые виды помощи (например, медицинской). При наличии альтернативного документа почти в три раза повышается обращаемость бездомных за социальной помощью (69% против 22,8%) и вдвое увеличиваются шансы обратившихся за помощью такую помощь получить.

Социальная политика: ответы к экзамену